El 27 de julio de 2001 el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) aprobó por unanimidad un nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas (CC AA) de régimen común, cuya aplicación se prolongó desde el 1 de enero de 2002 hasta el 1 de enero de 2009, cuando entró en vigor el modelo actual, si bien su aprobación tiene fecha posterior, el 15 de julio de ese mismo año.

La importancia de esta reforma radica en el hecho de que, por primera vez, planteó un sistema integrado de financiación para la totalidad de competencias asumidas por las comunidades autónomas, incorporando en el modelo general las competencias en materia sanitaria que, hasta ese momento, habían tenido una financiación específica. Esta integración fue posible porque la reforma coincidió con la transferencia de las competencias sanitarias a las diez comunidades en que todavía eran gestionadas por el Insalud, igualándose en lo esencial el nivel competencial de todas.

El segundo gran avance se produjo en términos de corresponsabilidad fiscal, con un aumento sustantivo de la participación de los ingresos tributarios en los recursos totales percibidos por las comunidades autónomas. Esto supone no sólo un incremento en la cesión, total o parcial, de tributos del Estado a las comunidades, sino también la profundización de las competencias en la regulación normativa, de las que disponen desde 1997, y de gestión de los mismos.

Este proceso, relativamente sencillo en el caso de los impuestos directos, se enfrenta a una importante restricción externa, procedente de la Unión Europea, que afecta al impuesto sobre el valor añadido y los impuestos especiales de fabricación que se incorporaron a la "cesta tributaria" autonómica. Al tratarse de impuestos armonizados la normativa comunitaria no impide que su recaudación sea compartida entre Estado y comunidades, pero sí la cesión de competencias para legislar sobre los mismos, al exigir que su regulación sea la misma en todo el país. Esta restricción afecta también a los territorios forales de Navarra y el País Vasco, en que son impuestos concertados, pero regidos por la normativa estatal.

Es obvio que esta restricción hace inviable su utilización como instrumento de corresponsabilidad fiscal, ya que la cesión se ha convertido en una transferencia a cada comunidad de la parte que le corresponde en la recaudación de estos tributos, en función del consumo que se realiza en la misma. Al mismo tiempo, las comunidades autónomas mostraron su incomodidad con un sistema que les permite subir impuestos directos, muy visibles para el ciudadano, pero no actuar en materia de impuestos indirectos, en los que se produce una mayor ocultación de la carga tributaria.

Para intentar paliar en parte este problema, el Acuerdo del CPFF incorporó un anexo por el que se ordenaba la creación de un grupo de trabajo para, entre otros objetivos, estudiar la posibilidad de establecer un impuesto en fase minorista sobre la venta de hidrocarburos.

A lo largo de este proceso la comisión nombrada por el Ministerio de Hacienda para el estudio y la propuesta de un nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas aplicable a partir de 2002 elevó una serie de preguntas a la Comisión Europea sobre la compatibilidad de la cesión de los impuestos indirectos con el ordenamiento comunitario. En concreto, en el tema que nos ocupa, la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea concluyó que: "España podría crear nuevos impuestos nacionales sobre hidrocarburos bajo ciertas condiciones, en particular: i) que el objetivo perseguido sea otro que principalmente el presupuestario; ii) que el impuesto no sea exigible, sino en el momento de la puesta en consumo".

Partiendo de esta respuesta, el artículo 9 de la ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, creó el impuesto sobre venta minorista de determinados hidrocarburos (IVMH), tributo que presenta dos peculiaridades remarcables.

En primer lugar, es el primer caso en que se crea un tributo estatal para ser inmediatamente transferida toda su recaudación a las comunidades autónomas; en el proceso de cesión tributaria siempre se habían cedido, total o parcialmente, impuestos estatales preexistentes. De hecho, se planteó la conveniencia de considerarlo tributo propio de las comunidades o tributo estatal cedido, imponiéndose la segunda opción al ser más complejo el engarce con el ordenamiento comunitario de un tributo propio.

En segundo lugar, frente al principio general de no afectación de la recaudación impositiva, de modo que se destine a financiar los gastos de las administraciones públicas, sus rendimientos quedan afectados a la financiación de gastos de naturaleza sanitaria y, en su caso, de los derivados de actuaciones ambientales. Se pretende así dar cumplimiento a las condiciones establecidas por la Comisión Europea, que exige que su objetivo no sea fundamentalmente recaudatorio, sino que tenga una función reguladora o de cobertura de los costes originados por ciertas actividades. Sin embargo, este condicionante no ha ahorrado las críticas a la remota conexión entre el consumo de carburantes y los gastos sanitarios, más evidente en otros casos como, por ejemplo, el consumo de tabaco o alcohol.

Dejando al margen estas peculiaridades, se trata de un tributo de naturaleza indirecta, que recae sobre el consumo de hidrocarburos gravando, en fase única, las ventas minoristas de estos productos. Su ámbito de aplicación es todo el territorio español, salvo Ceuta, Melilla y Canarias, que no forman parte del territorio de aplicación de los impuestos armonizados comunitarios. Su tipo de gravamen es la suma del tipo estatal y de un tipo fijado libremente dentro de una horquilla por las comunidades autónomas que así lo decidan. En un primer momento, año 2002, los límites fluctuaron entre 0 y 1 céntimo de euro por litro, de donde procede la expresión coloquial del "céntimo sanitario". Sin embargo, a partir de 2003 este límite fue incrementándose hasta llegar a 4,8 céntimos de euro por litro a partir del año 2006.

Su aplicación por las distintas comunidades autónomas ha sido muy dispar y controvertida, ya que se han puesto de manifiesto los problemas de desplazamiento en el consumo -o consumo transfronterizo- hacia aquellos territorios con menores tipos impositivos.

En mayo de 2008 la Comisión Europea emitió un dictamen concluyendo que el impuesto no se ajusta a la normativa comunitaria. Esta situación abrió un proceso de negociación entre nuestro país y la Comisión para modificar la Directiva 2003/96/CE, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad, para permitir la introducción de diferenciaciones territoriales en el impuesto sobre hidrocarburos. El Acuerdo del CPFF de 15 de julio de 2009, por el que se aprobó el sistema actual de financiación autonómica, recogió que, una vez obtenida la autorización de la Comisión Europea, se derogará el IVMH y se modificará el impuesto especial sobre hidrocarburos, de forma que las comunidades autónomas puedan tener capacidad normativa sobre este último.

Estos cambios fueron aprobados en la ley 2/2012, de 19 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2012, con vigencia a partir del 1 de enero de 2013, cuando el IVMH fue derogado.

A partir de ese momento, el impuesto sobre hidrocarburos tiene un tipo impositivo desdoblado en tres tramos: un tipo estatal general, que sustituye al tipo impositivo anterior; un tipo estatal especial, que integra el tipo estatal del IVMH; un tipo autonómico, que será fijado por las distintas comunidades dentro de los márgenes previstos, como sucedía en el IVMH.

El resto es conocido: el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declaró que la regulación del impuesto no respeta el ordenamiento comunitario, abriendo la posibilidad de que los contribuyentes inicien un procedimiento de devolución de los ingresos indebidamente realizados. Este proceso se antoja largo y costoso y dependerá de la posibilidad de demostrar que el ingreso efectivamente se realizó y que el plazo para solicitar la devolución no ha prescrito.

Una vez "fallecido" el impuesto, nos enfrentamos a una última fase en que se deberá dilucidar a quién correspondería, en su caso, hacer frente a las devoluciones que puedan exigirse por los contribuyentes, en un tributo estatal, pero cuyos rendimientos fueron percibidos por las comunidades autónomas.

Aunque no me cabe ninguna duda de que el resultado final dependerá de un proceso de negociación política, de la "autopsia" que he pretendido realizar en este artículo creo que se pueden extraer algunas conclusiones relevantes.

La primera, que el "céntimo sanitario" se introdujo como respuesta a los requerimientos de las comunidades autónomas, que deseaban extender sus competencias en materia tributaria a la imposición indirecta, buscando alternativas compatibles con el ordenamiento jurídico comunitario.

La segunda, que la comisión nombrada en 2001 analizó en profundidad este asunto y la solución final, creación del IVMH y no extensión de las competencias a otros ámbitos de la imposición indirecta armonizada, se tomó en función de los planteamientos de la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea. Otra cuestión distinta es que el carácter regulatorio del impuesto y su vinculación con la sanidad resulten más que cuestionables.

Finalmente, que los problemas de adaptación del impuesto a la normativa comunitaria eran conocidos y fueron incluso tratados por el CPFF al menos en 2009, sin que se planteara la suspensión cautelar de la aplicación del mismo hasta que se incorporara al impuesto especial sobre hidrocarburos, como sucedió en enero del año pasado. Una medida como ésta hubiera supuesto una pérdida recaudatoria para las comunidades autónomas en los años anteriores, pero habría evitado que ahora se plantee el problema de las devoluciones.