Financiación autonómica y reformas estatutarias

 
Financiación autonómica y reformas estatutarias
Financiación autonómica y reformas estatutarias  

MANUEL SARACHAGA GARCÍA El debate sobre la modificación del sistema de financiación autonómica no puede ser entendido si no es en conexión con el actual proceso de reformas estatutarias. Ahora que dicho debate se intensifica, es necesario analizar los hechos de forma objetiva para poder alcanzar una perspectiva adecuada. Partiendo de una revisión del sistema actual, y teniendo en cuenta los polémicos condicionantes incluidos en los nuevos estatutos, es posible establecer determinadas premisas de un nuevo sistema que, además de cumplir con los principios de solidaridad e igualdad, garanticen su estabilidad y permanencia.


l Evolución del sistema actual. En primer lugar, debemos distinguir el sistema que rige en las comunidades autónomas (CC AA) del País Vasco y Navarra (régimen foral), y en el resto (régimen común), pues su funcionamiento y evolución son claramente diferentes.


En el primer caso, estas CC AA recaudan todos los impuestos y abonan a la Administración central el coste de aquellas competencias que no han asumido, mediante el cupo vasco o aportación navarra. Este peculiar sistema, sustentado en los «derechos históricos» que reconoce la disposición adicional primera de la Constitución, es radicalmente contrario a los principios de igualdad y solidaridad, que también propugna nuestra ley suprema. Según datos del último ejercicio liquidado (2005), el sistema foral pone en manos de estas CC AA un montante de financiación muy superior al del resto. Así, frente a los poco más de 2.000 euros por habitante anuales que el sistema aporta de media a las CC AA de régimen común, estas dos CC AA reciben más de 4.000 euros, una vez descontado el cupo o la aportación. Es decir, reciben más del doble incluso teniendo en cuenta que son dos de las CC AA más ricas de todo el Estado. Tan enorme diferencia se explica por dos motivos fundamentales. En primer lugar, porque no contribuyen a la solidaridad con el resto de CC AA (instrumentada a través del denominado Fondo de Suficiencia), y por ello, dada su elevada renta per cápita, retienen fondos que deberían compartir con el resto de españoles. Y en segundo lugar, porque por motivos políticos ni siquiera abonan al Estado la cantidad correcta que correspondería a los servicios que éste presta en sus territorios. Este déficit está cuantificado (M. Buesa, 2007) en aproximadamente 2.060 millones de euros anuales en el caso del País Vasco y 660 euros en el caso de Navarra.


En el caso del régimen común, las CC AA reciben fondos en función de las necesidades calculadas en el año base (1999), que se reparten teniendo en cuenta los factores o variables de reparto definidas tanto para las competencias comunes (básicamente población, y también superficie, dispersión e insularidad), la sanidad (población protegida, población mayor de 65 años e insularidad) y los servicios sociales (población mayor de 65 años). Necesidades que se financian mediante tributos cedidos por el Estado y tributos compartidos, siendo el Fondo de Suficiencia el mecanismo de cierre que aporta a las CC AA la financiación restante hasta cubrir sus necesidades (pudiendo ser negativo si los recursos exceden a las necesidades). Este reparto es corregido mediante determinados ajustes (garantía de mínimos, modulaciones y fondos adicionales) y al mismo se le añade, en su caso, la financiación de competencias singulares (Policía Autonómica, instituciones penitenciarias, etcétera).


Este sistema ha demostrado sin duda tener virtudes, especialmente la de hacer realidad el principio de solidaridad, pero también defectos, que deben ser subsanados en una futura reforma.


En primer lugar, deben ser corregidos los cálculos de las necesidades de base y del Fondo de Suficiencia. Por una parte, las necesidades de gasto de las CC AA han crecido más de lo previsto por el sistema y de forma heterogénea por CC AA, especialmente las relativas a servicios sociales y sanidad, lo que ha generado problemas de financiación importantes.


Por otra parte, el Fondo de Suficiencia fue definido para cada CA en función de los datos del año base, garantizando un crecimiento anual igual para todas, conforme al incremento de los ingresos tributarios del Estado, lo cual no es razonable, pues sus necesidades crecen de diferente forma, especialmente si tenemos en cuenta las diferencias en crecimiento de población. Esto ha causado que muchas CC AA reciban más o menos de lo necesario a través del Fondo de Suficiencia. Así mismo, el grado de dependencia de las CC AA sigue siendo muy elevado, pues los tributos cedidos y compartidos no alcanzan de media ni siquiera el 70% de sus necesidades, y sólo dos (Madrid y Baleares) las cubren totalmente. No obstante, y a pesar de los defectos comentados, que sin duda han de ser corregidos, el sistema no ha sido tan deficiente. Teniendo en cuenta la recaudación efectiva realizada (no la teórica o normativa), los resultados para el año 2005 son los siguientes:


Salvo en algunos casos llamativos (debido a los ajustes comentados y a la diferente evolución de las necesidades y la población, que están causando distorsiones), el sistema ha aportado una financiación similar en términos per cápita al margen de la riqueza media de cada CA.


l Condicionantes de los nuevos estatutos de Autonomía. Los estatutos ya reformados (Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana, Baleares y Aragón) han abierto una vía de reforma indirecta del sistema de financiación al incluir una serie de condicionantes al mismo, que a continuación trataré de explicar. Condicionantes que, por otra parte, están siendo adoptados por algunos de los proyectos de reforma del resto de estatutos que ya están en marcha.


Entre los mismos, podemos destacar, en primer lugar, el establecimiento de un criterio de reparto de fondos sobre el cual ha de girar el sistema de financiación. Tanto el Estatuto catalán como el balear o el aragonés hacen referencia explícita a que la financiación ha de depender de la capacidad o esfuerzo fiscal de cada CA. Esto supondría supeditar la financiación a la recaudación por habitante, es decir, a la renta media de cada CA, lo que significa un ataque frontal contra el principio de solidaridad, y explica la torticera insistencia en la publicación de las falaces balanzas fiscales por parte de algunos dirigentes autonómicos. Por otra parte, el resto de estatutos incluyen otras variables para determinar el reparto, cada uno en función de sus intereses particulares (población, envejecimiento, densidad de población, insularidad, superficie, etcétera), que en la práctica supondría un sistema inaplicable al no existir reglas de financiación comunes.


En segundo lugar, el Estatuto catalán establece un incremento en el grado de cesión de determinados tributos (incremento al 50% de la cesión del IRPF e IVA y del 58% de los impuestos especiales). Al margen de los efectos positivos que esta medida pudiera tener en términos de suficiencia financiera de las CC AA, no es ésta una competencia estatutaria, sino que ha de ser objeto de regulación mediante reforma de la ley Orgánica de Financiación de las CC AA (LOFCA), según establece el artículo 157 de la Constitución.


En tercer lugar, el propio Estatuto catalán establece el concepto de «nivelación parcial», es decir, de limitación de la garantía de igualdad sólo a los denominados servicios básicos (educación, sanidad y servicios sociales esenciales). Esta disposición es también contraria a los principios constitucionales y a la propia LOFCA.


En cuarto lugar, los estatutos de Cataluña, Andalucía y Aragón establecen la creación de comisiones y otros mecanismos que sustituyen la multilateralidad establecida en la LOFCA (que tiene al Consejo de Política Fiscal y Financiera como principal órgano) por una bilateralidad que es también claramente contraria a la propia Constitución.


En quinto lugar, la mayoría de los nuevos estatutos y de los proyectos de reforma incluyen cláusulas que condicionan las inversiones del Estado en cada CA. Se trata nuevamente de una inconstitucional invasión de competencias estatales, que impediría en la práctica una aplicación simultánea de todas ellas, pues cada una remite a la variable más favorecedora para la CA (peso sobre el PIB, población, superficie, etcétera) y por ello la suma de lo que el Estado debería invertir en cada una sería superior a la inversión total definida por el Estado.


l Premisas del nuevo sistema de financiación. Cualquier reforma del sistema de régimen común necesitará para su pervivencia que todos los condicionantes mencionados sean declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional, ya que las Cortes Generales no han sabido frenar esta deriva. Es imprescindible blindar el sistema frente a invasiones estatutarias en una materia que el artículo 157 de la Constitución reserva a la LOFCA. Por otra parte, el sistema foral ha de ser suprimido por ser claramente contrario a los principios de igualdad y solidaridad. Dado que esto supondría una reforma constitucional difícilmente realizable a corto plazo, al menos debería corregirse el comentado déficit en el cálculo y pago del cupo y la aportación.


Por otra parte, y tal como se plasma en la LOFCA, los principios básicos que han de regir el sistema son los de igualdad, solidaridad, suficiencia y multilateralidad. Para garantizar la suficiencia es necesario incrementar el grado de cesión de los tributos compartidos (básicamente IRPF, IVA e impuestos especiales) hasta un nivel próximo al 50%, lo que, además de incrementar el grado de suficiencia medio hasta el 90% (A. de la Fuente, 2007), permitiría a la Administración central retener recursos suficientes que hagan posible el principio de solidaridad.


Asimismo, es prioritario definir una cartera global de servicios públicos garantizada por el sistema en términos de igualdad y eficiencia, de forma que todo ciudadano tenga acceso a dichos servicios en términos de igualdad, pero sin que el sistema financie ineficiencias de gestión de las CC AA. Adicionalmente, éstas podrán prestar otros servicios a costa de su propio esfuerzo fiscal. Tanto las necesidades como el Fondo de Suficiencia han de actualizarse periódicamente para evitar distorsiones dinámicas, y asignarse en función de factores que garanticen un reparto justo, siendo la población el criterio básico, aunque modulado con otros factores diferenciales (envejecimiento, población escolar, dispersión, inmigración, insularidad, etcétera).


En cuanto a la inversión estatal en cada CA, debe potenciarse la figura del Fondo de Compensación Interterritorial que recoge el artículo 158 de la Constitución, que ha de repartirse conforme a los criterios establecidos por el Senado como Cámara de representación territorial.


Por último, y siendo cierto que la ralentización económica o la supresión del Impuesto sobre el Patrimonio reducirán la capacidad financiera del Estado y de las CC AA, no debe ser ésta una razón para demorar el análisis y corrección de las deficiencias del actual sistema ni, por tanto, la definición de un nuevo y duradero sistema, aplicable sea cual sea la coyuntura económica.

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