Mario Benedetti tiene un entrañable cuento titulado «El presupuesto» que narra, con su habitual maestría, las penurias, rumores y proyectos de una oficina pública de los años cincuenta. Puede obtener su texto en www.fiscalizacion.es y compartir la melancolía de quien languidece, año tras año, en unas olvidadas dependencias ministeriales.
Aquel sector público, que era proveedor tradicional y directo de servicios, ha ido cambiando hacia un papel «facilitador», promotor o coordinador de las iniciativas del sector privado. Hoy, se justifica como una orientación a los clientes, a los que no les importa quién les presta el servicio, sino su calidad.
Este «Estado evaluador», dícese una forma evolucionada del Estado benefactor, que encarna un nuevo tipo de relaciones entre los servicios públicos, la sociedad y el Gobierno basadas en el control posterior y a distancia sobre los resultados. A todo ello se le añade una tendencia al adelgazamiento de las organizaciones, que buscan centrarse en su actividad «troncal» y «externalizan» (horrible palabro) las actividades que dicen no añaden valor. La evolución comenzó con el servicio de cafetería, después vino la limpieza, continuó la seguridad y ahora llega hasta las residencias universitarias, los geriátricos o las actividades deportivas e incluso los servicios de informática.
Al distinguir, en lo posible, las funciones políticas de las ejecutivas, se crean espacios para la gestión profesional de los servicios que serán, en diversa medida, de ejecución privada o pública, según el color político del Gobierno de turno. La interpretación liberal, defensora del Estado mínimo, invoca el escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad de las administraciones públicas para satisfacer adecuadamente las necesidades sociales y piden reforzar la libertad de elección del consumidor, rebajar costes y, en fin, reducir carga burocrática. Otros defienden, por el contrario, la prestación pública directa, evitando mercantilizar y precarizar a los profesionales, sin beneficiar los grandes conglomerados empresariales y acusan de falaz el argumento liberal. Disculpen mi equidistancia en la presentación del tema, pero el lector debe entender que es el peaje que la ley impone a un síndico para manifestarse públicamente.
Estos escenarios que, lejos de ser tan simples se entremezclan, padecen una complicación con los recursos económicos: acaba la dinámica de incrementos presupuestarios para cubrir las crecientes demandas sociales. Entonces, si nadie quiere hablar de pagar más impuestos, ¿cómo afrontar más necesidades con los mismos medios? La sanidad, la educación, la asistencia social, la investigación... Pues los gobiernos han corregido sus prioridades, recortando o eliminando otros programas existentes y se han embarcado, con diversa respuesta sindical, en reformas de modernización administrativa tales como «Reinventar la Administración» (Estados Unidos, de Clinton), «Desburocratización» (Holanda), «Función pública 2000» (Canadá) o «Estrategia de eficiencia» (Reino Unido).
Un ejemplo de actualidad lo encontramos en la Administración francesa, que este mes de febrero ponía en marcha la sexta oleada de auditorías de modernización, a la vez que se presentaban los principales resultados obtenidos hasta el momento. En los últimos 18 meses, han sido elaborados 150 informes que abarcaron un montante de gastos públicos de 140.000 millones de euros; aproximadamente, la mitad del Presupuesto del Estado. El coste de estas auditorías ascendió a 6 millones de euros anuales, según el ministro de Hacienda: «Una gota de agua, comparado con los tres mil millones de euros de ahorro apreciados en estos tres años», y pone como ejemplo los inexistentes 300.000 niños que sus teóricos padres deducen del impuesto sobre la renta o la cuarta parte de los hogares franceses que cobran una «prima para el empleo» que no corresponde a su verdadera situación económica.
En este semestre, los interventores franceses van a diagnosticar a sus colegas de los ministerios sociales y se interesarán por las ayudas a la creación de empresas, a los cursillistas de la formación profesional o las prestaciones sanitarias. Presiento que no serán bien recibidos por la aspiración, bien explicada por el economista Niskanen, a conquistar el máximo presupuesto posible para las burocracias respectivas.
Si en Francia la tendencia es el recorte de gastos manteniendo la presencia pública, en el Reino Unido, es conocido el impulso de la Administración laborista a la concesión privada de infraestructuras: desde cárceles a ferrocarriles. Lo cierto es que, en términos macroeconómicos, las cifras no les ha ido mal y cuentan con una Administración proactiva e innovadora. Si es usted sensible a los problemas sociales le recomiendo el filme sobre la liberalización y los ahorros de costes en las contratas de los ferrocarriles británicos, «La cuadrilla» (2001), dirigido por Ken Loach, con actores no profesionales que dan credibilidad a la historia. El nuevo paradigma de gestión en las grandes organizaciones es la reingeniería o rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras, haciendo uso al máximo posible de las tecnologías de las comunicaciones.
El moderno Estado democrático quiere ser transparente, probo y eficiente. Así, en los niveles de gobierno, la virtud se llama eficacia, y en los de la Administración se llama eficiencia. El ex rector Rafael Puyol decía que la eficacia es «hacer lo que hay que hacer» y, consecuentemente, pertenece al reino de la sabiduría, mientras que la eficiencia es «hacer las cosas bien» y, por lo tanto, pertenece al ámbito de la técnica y de la motivación. Por eso, la sabia clase política busca crear instrumentos jurídicos para que los funcionarios cumplan su eficiente tarea.
Una de estas innovaciones legislativas entró en vigor el verano pasado: la ley de Agencias Estatales, que crea un nuevo tipo de organismos públicos dotados de más autonomía, con un enfoque organizativo o funcional más flexible. Las agencias aprueban un «contrato de gestión» con el Ministerio del que dependen y remiten a las Cortes todos los años un informe sobre su actividad y el grado de cumplimiento de sus objetivos. En su consejo rector pueden estar presentes las comunidades autónomas.
Este proceso de flexibilización institucional había comenzado en España con la creación, durante la década pasada, de la Agencia Tributaria y ahora se quiere extender a otras muchas misiones estatales. El Tribunal Supremo, en sentencia de 23 de mayo de 2006, ratificó la legalidad de su régimen autónomo, aunque con un enérgico voto particular discrepante del magistrado don Vicente Garzón Herrero, que la califica expresamente de «Guantánamo tributario». Cuentan (podría ser verdad) que el ministro Borrell la concibió viendo la película «Los intocables». Recuerden que su protagonista era funcionario del Tesoro y no policía. Por eso Capone fue procesado por irregularidades contables.
Progresivamente, se van a reconducir a esta fórmula de Agencia la mayoría de los organismos estatales. En primer lugar, se crea una agencia con la misión de evaluar las políticas y programas públicos y la calidad de los servicios del Estado. Durante el primer semestre de 2007, se transformarán el Consejo Superior de Investigaciones Científicas o el BOE. Después, se crearán nuevas agencias en sectores como el «antidopaje» o la «evaluación, financiación y prospectiva de la investigación científica y técnica», entre otras.
Es la permanente búsqueda de soluciones estructurales a los problemas de gestión del personal o las finanzas. En el primer caso, cada agencia aprueba y modifica su propia plantilla. Respecto al presupuesto, tiene carácter limitativo «por su importe global» y carácter estimativo para la distribución de los créditos en categorías económicas, salvo los gastos de personal. Todo un aliciente para la inmensidad de la Administración del Estado, que siempre vio con envidia que estas operaciones, en una simple Universidad, pudieran hacerse sin salir del edificio del rectorado.
Durante los años noventa, el libro de Al Gore «Crear una Administración pública que funcione mejor y cueste menos» fue la Biblia de la nueva gestión pública. En él, revelaba que el Departamento de Defensa permitió a diversas bases militares experimentar con un presupuesto «unificado», sin distribuir en partidas, y que sus comandantes aceptaron entonces cumplir sus objetivos con un 10% menos de dinero. Mayor flexibilidad a cambio de menor presupuesto.
No quiero anticiparles el final del cuento de Benedetti, porque con los ejemplos mencionados supongo que se lo imaginan.
Antonio Arias Rodríguez es síndico de cuentas del Principado de Asturias.
