ALEJANDRO HUERGO LORA
PROFESOR TITULAR DE DERECHO ADMINISTRATIVO
La crisis económica general -e inmobiliaria en particular- ha hecho que pase inadvertida la nueva regulación de las expropiaciones urbanísticas aprobada por las Cortes y por el Gobierno en 2007 y 2008, que viene a vaciar de contenido económico el derecho de propiedad que sobre sus parcelas creen tener millones de ciudadanos, haciéndolo, además, de modo aleatorio, y, por ello, contrario al principio de igualdad.
El problema se centra en el suelo antes denominado «urbanizable», es decir, el destinado por los planes urbanísticos a la ubicación de nuevas urbanizaciones y polígonos industriales en zonas de expansión de las ciudades, para cuyo desarrollo se utiliza con alguna frecuencia la expropiación forzosa. Este suelo es, materialmente, un prado (o, en Castilla, un secarral), pero tiene reconocida por el planeamiento urbanístico una determinada «edificabilidad», es decir, la posibilidad de que se destine a usos lucrativos como la construcción de viviendas o polígonos industriales.
En el mercado el precio de ese suelo viene determinado por su «edificabilidad», es decir, por las viviendas que en él cabe construir. Cualquiera sabe que una finca que es edificable no vale lo mismo (en euros por metro cuadrado) que otra que no lo es, aunque su ubicación y características físicas sean iguales. Hasta 2007 esta misma consideración se utilizaba para calcular el justiprecio de esta clase de suelo. Se trata del llamado «método residual», en el que, grosso modo, el justiprecio resulta de calcular el valor final de las viviendas que en él se pueden construir (que es distinto en función de que sean libres o protegidas) y restar todos los costes necesarios para construirlas (la urbanización del polígono, el coste de construcción de las viviendas, el beneficio del promotor, el riesgo derivado de los años necesarios para el desarrollo de la operación, el coste del dinero, etcétera), hasta averiguar la porción que de ese precio final corresponde al propietario del suelo. Calculada de ese modo, la valoración expropiatoria se ajusta, aproximadamente, al valor de mercado (aunque en la aplicación práctica de los métodos de valoración expropiatoria se introducen dosis notables de arbitrariedad que hacen impredecible el resultado, como es patente para cualquier conocedor de la realidad). Es cierto que con este método de valoración al propietario se le paga por la edificabilidad de su terreno, pero no por tareas que él no ha realizado, como, por ejemplo, la urbanización del suelo, porque el coste de ésta se descuenta a la hora de calcular el justiprecio.
La legislación estatal de 2007-2008 pretende que esta clase de suelo se valore, a efectos expropiatorios, por su «uso actual o potencial», es decir, el uso agrario, y no por la edificabilidad que le asigna el planeamiento. Se trata, por tanto, de que el suelo edificable se valore al mismo precio (en euros por metro cuadrado) que el no edificable. La diferencia efectiva entre el nuevo y el viejo sistema puede llegar fácilmente a una proporción de 5 a 1, a pesar de los tímidos y en la práctica insignificantes matices y temperamentos que añade la ley en su letra pequeña (y que en no pocos casos remiten, en su aplicación práctica, a reglamentos aún no aprobados o a decisiones discrecionales de la Administración). La finca que justo antes de su expropiación podía ser vendida por 10 (y que con la regulación antigua sería expropiada por 5), pasa a ser expropiada por 1. Con la particularidad de que el propietario vecino, cuya finca no va a ser expropiada (sencillamente porque las expropiaciones sólo afectan a una minoría de terrenos, en función de decisiones discrecionales de la Administración), puede seguir vendiéndola por 5. El vaciamiento del derecho de propiedad es evidente. Y la justificación que da el legislador no es de recibo, pues se reduce a afirmar que al propietario que no ha urbanizado su parcela no se le puede pagar en función de la edificabilidad porque él no ha hecho nada para contribuir al uso urbanístico de su terreno, al no haberlo urbanizado. Se trata de un puro y simple sofisma, porque al propietario expropiado no se le puede culpar o sancionar por no haber urbanizado su terreno desde el momento en que es la Administración la que, al expropiárselo, no le deja hacerlo. Además, esa diferencia de 5 a 1 no tiene nada que ver con el coste de la urbanización. Al propietario al que se le abonaba un justiprecio de 5 tampoco se le pagaba el coste de la urbanización, que, de hecho, se descontaba del justiprecio. La verdadera diferencia es que con el antiguo sistema se reconocía que la edificabilidad formaba parte del derecho de propiedad del suelo y con el nuevo no. Se trata de una decisión ideológica, no de un cálculo económico. El argumento de la falta de urbanización es una mera excusa.
Y esa decisión ideológica, que es en sí misma muy discutible, resulta del todo inaceptable tal como se aplica actualmente, es decir, sólo a los propietarios que tienen la mala suerte de quedar afectados por operaciones expropiatorias. Si se aplicara a todos los propietarios, se trataría, en último término, de una nacionalización de la edificabilidad, del aprovechamiento urbanístico, igual que hace bastante tiempo se nacionalizaron los recursos minerales, de tal modo que al propietario de una parcela no se le considera dueño del carbón, el gas natural, el oro o el uranio que pueda hallarse en su subsuelo, y no se le paga su valor en caso de que sea necesario expropiarle para permitir la explotación de esos recursos. Pero, con independencia de las evidentes diferencias entre uno y otro caso, no cabe aplicar ese criterio -como se hace ahora- sólo a los propietarios expropiados (que constituyen una minoría seleccionada aleatoriamente) y no a los demás.
Por si lo anterior no fuera suficiente, el propio Gobierno ha reconocido en las páginas del BOE (para no agravar aún más la crisis de las grandes inmobiliarias) que esos valores expropiatorios supuestamente justos no aspiran a convertirse en precios de mercado, e incluso no deben ser tenidos en cuenta por las empresas de tasación a efectos de valorar los inmuebles como garantía para el otorgamiento de préstamos a las empresas a las que pertenecen. Una orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 28 de febrero de 2008, que ha pasado prácticamente inadvertida, modifica la norma que regula las tasaciones de inmuebles (otra orden de 27 de marzo de 2003, que tienen que aplicar las entidades de crédito para valorar los inmuebles sobre los que constituyen hipotecas), disponiendo expresamente que los criterios de valoración expropiatoria no se tendrán en cuenta en las tasaciones, salvo en aquellos casos concretos de inmuebles cuya expropiación ya haya sido acordada por la Administración. Se reconoce, por tanto, que el valor expropiatorio no tiene nada que ver con el «valor prudente» de los inmuebles, que es el que tienen que aplicar las entidades de crédito, sino que es muy inferior. Con ello se calma la ansiedad registrada en el sector desde el momento en que la ley del suelo de 2007 parecía reducir de golpe, drásticamente, el valor de los activos de las empresas inmobiliarias, dificultando aún más su acceso a la financiación, pero a la vez se confiesa abiertamente que la expropiación constituye una «lotería negativa», porque el justiprecio no recoge el valor real del inmueble, es decir, el valor que, según esa norma aprobada por el propio Gobierno, deben utilizar las entidades de crédito como referencia «prudente» para el otorgamiento de créditos. Merece la pena insistir en ello: el Gobierno reconoce que el valor expropiatorio no sólo no se ajusta al valor de mercado (con frecuencia descalificado como «especulativo» e irracional), sino que tampoco se ajusta al valor contable prudente tal como es definido por normas reglamentarias de origen igualmente gubernamental.
Es evidente que la situación bordea, si no entra de lleno, en la inconstitucionalidad, pues se está permitiendo que mediante expropiación se confisque un valor que reconocido a los propietarios no ya por un mercado tachado de «irracional», sino por una norma jurídica (la que regula la tasación de inmuebles). No es de extrañar que la ley del suelo haya sido impugnada ante el Tribunal Constitucional, y no sería tampoco sorprendente que dentro de unos años se viera sensiblemente corregida en su interpretación por los tribunales ordinarios (que ya en ocasiones anteriores se han negado, sencillamente, a aplicar sistemas de valoración que, aunque no llegaban tan lejos como éste, tenían parecidas intenciones, en uno de los escasísimos ejemplos de resistencia jurisprudencial más o menos indisimulada al legislador) o que, si no se remedian sus efectos por alguna de estas vías, acabe siendo impugnada ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que ya se ha pronunciado sobre disposiciones similares de la legislación de otros estados.
La guinda del pastel es que esos criterios de valoración, que son, en la práctica, confiscatorios, no se aplican sólo en operaciones expropiatorias dirigidas a la adquisición de suelo por administraciones públicas para su utilización con finalidades de interés social, sino a todo tipo de expropiaciones urbanísticas. Ya es malo lo primero, porque se convierte a los expropiados en financiadores involuntarios (y a fondo perdido) de operaciones que redundan en la satisfacción de una necesidad colectiva, rompiéndose así el principio de igualdad ante las cargas públicas. Es igual que si las expropiaciones del suelo necesario para la construcción de una carretera (que beneficia a todos) se pagaran muy baratas (en perjuicio de los expropiados) para hacer más llevadero el coste de las infraestructuras. Pero lo segundo resulta claramente intolerable, puesto que las entidades privadas que promueven actuaciones urbanísticas (juntas de compensación, por ejemplo), llegarían a ganar dinero con las expropiaciones, al quedarse con el beneficio urbanístico de los terrenos pertenecientes a aquellos propietarios que, al no adherirse a las juntas, son expropiados, pagándoles su suelo urbanizable a precio -casi- de suelo rural.
Como sucede con frecuencia, la atención prestada a este asunto por los medios de comunicación se encuentra en proporción inversa a su importancia real. Tal vez porque se trata de una bomba de efectos retardados: la Administración que expropia sólo abona las (reducidas) cantidades que establece la nueva legislación, y la decisión definitiva de los tribunales llega una (o dos) legislaturas después. De hecho, en uno de los muchos rincones del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010 se encuentra la ayuda indirecta que el Gobierno otorgará a las concesionarias de algunas autopistas de peaje construidas en los años 90 como consecuencia de que el coste de las expropiaciones ha acabado siendo finalmente más alto de lo inicialmente calculado. No parece razonable que el precio de aquel desajuste lo paguen quienes a partir de ahora tengan la mala suerte de ver expropiados sus terrenos.
