La anterior crisis económica (Gran Recesión 2008-2014) y su impacto en los ayuntamientos (desplome de ingresos tras años de gasto expansivo y, con frecuencia, de alta deuda municipal, propios de una época de excesos) forzó, sobre todo desde 2012, una intervención generalizada de las cuentas de los consistorios españoles, una especie de rescate que los políticos locales suelen rememorar como un tiempo de grandes estrecheces y de corsés económicos que en una parte hoy perduran, asociados a las reglas de la denominada ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, una de las herencias normativas de la terapia de austeridad.
Tales sacrificios hicieron posible que, por ejemplo, la deuda viva de los municipios asturianos pasara de superar hace una década los 480 millones de euros, inmanejables en el entorno financiero de entonces, a situarse en unos 200 millones en la actualidad. Los débitos incluso han quedado reducidos a cantidades ínfimas en algunos de los principales concejos. Dos ejemplos: Mieres debía a los bancos 14,3 millones en 2010 y, a finales de 2019, su pasivo era inferior a 300.000 euros, y Siero redujo sus cargas de 17,7millones a apenas 600.000 euros en el mismo plazo.
Se suele escuchar menos en las explicaciones de los políticos municipales que, para ese salvamento financiero de muchos de los consistorios de toda España y también de los de Asturias, resultaron cruciales los sobreesfuerzos tributarios que asumieron los vecinos en un tiempo de altos niveles de desempleo (superiores en muchos lugares al 20% hasta 2013) y por ello de severo menoscabo de las rentas familiares. Esfuerzos extra que en algunos casos como el del IBI también han perdurado consolidados dentro del recibo. Como ocurrió con el IVA –el tipo general inició la crisis en el 16% y la acabó en el 21% actual–, lo que subió en esos años el principal de los tributos municipales no se rebajó por lo común cuando escampó la economía.
Esa parte del rescate que más directamente cayó sobre los ciudadanos queda retratada en la evolución del comentado impuesto sobre bienes inmuebles (IBI, antigua contribución): la presión fiscal de este gravamen, agregadas sus tres variantes (los IBI urbano, rústico y de bienes de características especiales), ha aumentado casi un 38% en Asturias en diez años, al pasar del 0,85% del producto interior bruto (PIB) en 2010 al 1,17 en los ejercicios más recientes.
Y puede decirse que el IBI es el único impuesto entre los estatales, autonómicos y locales que, en términos de recaudación, casi nunca para de subir, encadenando nuevos máximos prácticamente cada año (con la excepción de 2016). El récord más reciente es de 2020: en medio de la pandemia del coronavirus y de la nueva crisis económica inducida por la estrategia epidemiológica para combatirla, el tributo de carácter urbano facturó en Asturias 262,08 millones, 2,5 millones más que un año antes, certifican datos recientes de la Dirección General del Catastro.
Tipos y bases
El IBI es un impuesto que grava la titularidad y otros derechos reales sobre bienes inmuebles (viviendas, locales comerciales, naves, plazas de garaje...) y que constituye la mayor fuente de ingresos de las haciendas municipales (casi el 26%, uno de cada cuatro euros que reciben las arcas locales). Es un tributo capital por tanto para sostener los servicios y políticas de las entidades municipales. La base imponible la determina el valor catastral de la propiedad (suelo y construcción), que se actualizan con periodicidad variable siguiendo varios procedimientos: revisiones generales y parciales ordinarias y otras automáticas y de trazo más grueso, con arreglo a un mecanismo exprés que se renueva cada año a través de los Presupuestos Generales del Estado. Sobre el valor catastral, ajustado con bonificaciones si hubiera lugar a ellas, se aplican los tipos de gravamen.
El principio de corresponsabilidad fiscal que inspira parcialmente la ley de Haciendas Locales faculta a las corporaciones a fijar el tipo impositivo dentro de una horquilla que va del 0,4% al 1,1%. Se trata de un gravamen de diseño proporcional y no directamente progresivo, ajeno por tanto a los niveles de renta de los propietarios y a su variación en el tiempo. Aunque algunos teóricos de la financiación local se han manifestado partidarios de introducir algún componente explícito para hacer más progresivo el impuesto, una corriente mayoritaria lo considera poco oportuno y técnicamente complejo en exceso. Se sobreentiende que los más ricos ya pagan más que los menos ricos en la medida en que sus propiedades son más numerosas y mayor el valor catastral de las mismas.
¿Cómo han maniobrado los ayuntamientos asturianos en esta última década con el IBI? El fuerte y sostenido aumento de la carga fiscal del impuesto no se explica por que se hayan producido incrementos intensos y generalizados de los tipos de gravamen por decisión municipal. Al contrario, los principales consistorios han tendido a reducir ligeramente o a mantener estables las tasas. En relación a otras comunidades autónomas, el tipo medio asturiano del IBI urbano (0,65392%, según datos de la Agencia Tributaria) rebasa ahora el promedio estatal (0,58792%). No obstante, en 2012, el Gobierno central, entonces del PP, decidió una subida del IBI de gran alcance (entre el 4% y el 10% en los municipios con revisiones catastrales anteriores a 2001) que quedó consolidada en los recibos de los años siguientes. En aquel año, con esa medida, la recaudación asturiana dio un salto de 30 millones de euros.
Los valores
Pero quizá la explicación de que los contribuyentes asturianos (hogares y empresas) paguen ahora por el IBI urbano unos 100 millones más que en 2008 está más en lo sucedido con otra parte de la ecuación: los valores catastrales, actualizados unas veces por iniciativa de los propios ayuntamientos y en otras ocasiones por mandato estatal vinculado a las ayudas recibidas para sujetar las haciendas locales durante la crisis y pagar a los proveedores y a los acreedores financieros, programas de apoyo sujetos a “condicionalidad” (limitaciones en la contratación de personal y en las inversiones, obligación incluso de aprobar incrementos tributarios), al modo de los rescates que a otra escala recibieron a partir de 2010 varios países europeos.
Una veintena de ayuntamientos asturianos actualizaron sus valores catastrales mediante revisiones generales desde 2008, entre ellos Oviedo, Gijón, Avilés, Mieres y Langreo. Siero, con una ponencia de valores muy antigua, optó por una vía distinta: renovar la base del IBI urbano echando mano, en varias ocasiones, de un procedimiento exprés que supone incrementarla de manera lineal, con independencia de la zona en que se encuentren los inmuebles. Como resultado de tales estrategias, fueran libremente decididas o marcadas desde el Gobierno central de entonces, la base imponible del IBI urbano (suma de los valores catastrales sujetos a gravamen) pasó de 27.587,1 millones de euros en 2008 a 49.627 en 2020.
Tal ascenso coincidió en el tiempo primero con una fase de hundimiento de los precios de mercado, por el estallido desde 2008 de la burbuja especulativa de la vivienda, y después con una recuperación contenida que mantiene los citados precios un 28% por debajo de los que se observaban en la cresta del ciclo de exuberancia inmobiliaria.
Aquellos mismos excesos, con un auge insólito de la promoción de viviendas, habían permitido a los ayuntamientos hacer caja en los años anteriores a la crisis tanto a través del IBI (por el aumento de la edificación) como con el impuesto de obras y construcciones (ICO, licencias urbanísticas). La abundancia de recursos tributarios –acompañada de un no menos notable aumento del gasto y luego también de la deuda– había movido a los ayuntamientos a demorar las revisiones catastrales que marca la ley, técnicamente complejas y con mucha frecuencia causantes de malestar vecinal y con costes electorales para los partidos gobernantes por el impacto en los ciudadanos, incluso a pesar de una reforma que dulcificó la aplicación de los nuevos valores difiriéndola en un período de diez años.
Con la construcción en crisis y hundidos los ingresos por licencias urbanísticas, el camino que encontraron los ayuntamientos fue activar las revisiones catastrales que en ocasiones habían retrasado, con resultados que propiciaron, no solo que se prolongara el incremento en la recaudación del IBI en medio de un hecatombe inmobiliaria y del empleo, sino que otro impuesto local, el conocido como plusvalía municipal, que abonan vendedores y herederos de inmuebles, incrementase sus ingresos (de 24,5 millones en 2008 a 43,4 millones en 2017, antes de ser declarado el tributo parcialmente inconstitucional). La herramienta de subir los valores catastrales, con incidencia también en gravámenes de gestión autonómica (Sucesiones y Donaciones, Patrimonio y Transmisiones Patrimoniales), rescató en buena medida a los endeudados ayuntamientos asturianos a cuenta de los contribuyentes justo cuando menos pisos se construían o cambiaban de manos.
La regularización
El empuje de la recaudación del IBI fue favorecido también por otro mecanismo dispuesto por el Ministerio de Hacienda, entonces pilotado por Cristóbal Montoro, y que se presentó como un plan de lucha contra el fraude. Amparándose en una obligación legal generalmente ignorada por los contribuyentes –los propietarios deben notificar cualquier cambio de uso o mejora estructural que pueda afectar al valor de sus inmuebles–, el Catastro buscó por tierra y aire (empleando imágenes de satélite y de drones) edificaciones o partes de ellas sin censar, piscinas privadas sin declarar, cocheras de las que no tenía constancia... El proceso, denominado “regularización catastral”, identificó en Asturias más de 51.000 inmuebles en situación irregular. Su incorporación al padrón fiscal explica en parte que, a pesar del frenazo en la construcción desde 2008, el número de propiedades sujetas al IBI urbano en Asturias se haya incrementado superando el millón. Cada año se sacan al cobro cerca de 1,08 millones de recibos, un número ya mayor que el de asturianos.
La combinación de las decisiones descritas propició un aumento agregado de la recaudación del IBI que para el período 2010-2020 puede estimarse en unos 470 millones de euros en términos nominales, cantidad muy cercana a la deuda que acumulaban los ayuntamientos cuando la Gran Recesión puso a parte de ellos al borde de la quiebra.
¿Quién los sacó de ahí? Algunas cifras pueden facilitar la respuesta: entre 2010 y 2019, los gastos de personal de los consistorios asturianos (342 millones en ese último año) bajaron el 8% en términos reales (descontado el efecto de la inflación), los gastos en consumos permanecieron estables y la inversión se desplomó el 62%, según datos deflactados del Ministerio de Hacienda. En ese mismo tiempo, la recaudación del IBI avanzó en Asturias el 24%, también en términos reales. Los números parecen decir que la factura se ha pagado, sobre todo, con un frenazo en las obras y con una dieta de ingresos muy rica en IBI.
