01 de junio de 2020
01.06.2020
La Nueva España
Crisis del coronavirus

Seguridad nacional y planes de contingencia ante crisis como la del coronavirus

El teniente general retirado Alfredo Cardona expone cómo se debe preparar un país ante crisis graves

01.06.2020 | 11:32
Un militar durante las labores de desinfección del aeropuerto de Ibiza el 3 de abril.

Los trágicos efectos que la pandemia del Covid-19 está causando en todo el mundo ponen, de nuevo, sobre la mesa una pregunta clave: ¿hay alguna forma de establecer procedimientos que permitan evitar o cuanto menos mitigar los efectos de este tipo de fenómenos, y de otras posibles amenazas a nuestra seguridad personal o colectiva, desde antes de que se produzcan? Las siguientes líneas pretenden ser una aproximación a la respuesta.

Este trabajo no hace referencia a la gestión concreta de país alguno, ni pretende ser una crítica, a toro pasado, sobre quién lo ha hecho bien o quién mal. Lo que intentaré es mostrar de la manera más objetiva y aséptica posible, mi personal punto de vista, tras muchos años dedicado al planeamiento, con la única intención de dar, quizás, a los lectores, nuevos elementos de juicio para que saquen sus propias conclusiones.

Mostrarles la relación entre: Seguridad Nacional y Defensa Nacional y sus elementos claves: las amenazas y los planes de contingencia, es el camino que he elegido para ello. Naturalmente, los conceptos generales que expongo a continuación se articulan a través del adecuado cuerpo legal de cada país.

Las definiciones que se dan, en estas líneas, de los mismos y su contenido, no responden necesariamente a la doctrina de país concreto alguno. Pero creo que, en cualquier caso, sirven de guía genérica para intentar mejorar nuestra aproximación a la demoledora situación que estamos viviendo.

01 El concepto

La Seguridad Nacional es el estado de bienestar general y personal que disfrutan los ciudadanos de un país como consecuencia del alto grado de eficacia con el que sus instituciones estatales son capaces de detectar, seguir, controlar y, en su caso, combatir y neutralizar las distintas amenazas, tanto interiores como procedentes de fuera de sus fronteras, que puedan afectar el normal funcionamiento de la nación y tener un fuerte impacto negativo en las condiciones de vida de sus ciudadanos e, incluso, en su integridad y bienestar personales y en la posibilidad de ejercer, libremente, los derechos reconocidos por su Constitución y Cuerpo Legal derivado de la misma.

Un país moderno se estructura mediante un sistema de sistemas que abarca las áreas más importantes y sensibles de las que depende el correcto funcionamiento del conjunto nacional.

Entre los sistemas que más directamente afectan al normal funcionamiento de las estructuras estatales –de cualquier país–, y sin ánimo de una enumeración exhaustiva, podemos destacar los siguientes:

a) Sistema de Defensa Militar: mantiene la unidad territorial y la inviolabilidad de los espacios de soberanía y de las zonas de interés, contra amenazas tanto interiores como exteriores, a la vez que materializa –de acuerdo con las constituciones de algunos países– el último baluarte de defensa de los valores constitucionales. Su elemento constitutivo fundamental es el conjunto de sus Fuerzas Armadas.

b) Sistema de Protección Interior: mantiene la seguridad contra acciones terroristas, crimen organizado y delincuencia común, así como otras funciones relacionadas. Se basa principalmente en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en los niveles estatal, regional y local.

c) Sistema Sanitario: se encarga de velar por el mantenimiento de la salud del conjunto de ciudadanos, en su concepto más amplio. Se sustenta en el personal e instalaciones sanitarias, de investigación sanitaria, veterinaria, farmacéutica, etc.

d) Sistema de Seguridad Alimentaria: garantiza que los alimentos que llegan a los consumidores nacionales, o se exportan al exterior, reúnen las condiciones de salubridad necesarias.

e) Sistema de Producción y Distribución de Energía Eléctrica, cualquiera que sea su origen, (mineral, nuclear, derivados del petróleo, eólica, etc.).

f) Sistema de Producción, Abastecimiento, Almacenamiento y Distribución de bienes de primera necesidad de todo tipo, no incluidos en los puntos anteriores.

g) Sistema de Comunicaciones por vías terrestre, aérea, naval y espacial.

h) Sistema de Telecomunicaciones nacionales e internacionales.

i) Sistema de las Organizaciones Económicas y Financieras Nacionales y sus relaciones con sus equivalentes extranjeras.

j) Sistema de Apoyo Diplomático y Relaciones Políticas, que contribuye a la Seguridad Nacional mediante el establecimiento de una completa red de relaciones internacionales y la puesta en vigor de los correspondientes tratados, alianzas y convenios para reforzar la presencia de los estados y su peso específico, en el exterior.

k) Sistema de protección contra agresiones a nuestra tecnología ya sea operativa o I+D.

h) Sistema de protección contra catástrofes naturales y/o medioambientales.

A su vez, cada uno de estos sistemas está integrado por una serie de subsistemas que abarcan los distintos sectores que lo constituyen.

Los doce sistemas mencionados no son estancos en su funcionamiento, sino que, cada uno de ellos, se relaciona, en mayor o menor grado, con los demás. Muchas veces la línea divisoria entre unos y otros no está totalmente definida, presentando elementos e incluso objetivos comunes.

Cuando una nación consigue un alto grado de eficacia en el funcionamiento de cada uno de los sistemas, podremos afirmar que se trata de «un país seguro».

Si analizamos una serie de naciones de distintos ámbitos: geográficos, culturales, económicos, etc., veremos que, algunas de ellas, como son los países miembros de la CE, disfrutan de un grado de Seguridad Nacional muy completo debido a que, todos sus sistemas, garantizan un notable nivel de eficacia. Sin embargo, otros ejemplos, como el de la India, nos muestran que, si bien, algunos sistemas, como el de la defensa militar, están muy desarrollados, otros, como el de la sanidad, se mantienen en un estado de implantación más precario, por lo que su Seguridad Nacional no es completa.

02 Las amenazas

Una vez identificados los doce pilares que constituyen el soporte de la Seguridad Nacional, el siguiente paso es investigar qué tipos de amenazas, tanto internas como originadas más allá de las fronteras, pueden afectar negativamente la fortaleza de cada uno de ellos y por lo tanto debilitar la Seguridad Nacional de un país.

Para ello, un grupo de especialistas en las disciplinas que afectan a cada sistema, guiados por su experiencia, conocimientos técnicos, intuición –también la intuición creativa y racional es importante en este terreno– deberían dedicar su esfuerzo a sacar a la luz un exhaustivo listado de amenazas, desarrollando y describiendo, lo más detalladamente posible, cada una de ellas, hasta dibujar con la máxima precisión: su contenido interno; el escenario en el que se puede materializar; su impacto en el sistema o sistemas afectados y, naturalmente, el impacto estimado en todo el conjunto de la Seguridad Nacional.

Los grupos de expertos que, en cada sistema, trabajen en la identificación de amenazas, deben poder hacerlo sin presiones externas de ningún tipo y menos económicas o políticas. Ha de ser un proceso puramente técnico, en el cual los especialistas deben gozar, además, de una amplia iniciativa para recabar información de aquellos ministerios u organismos del gobierno que en cada momento consideren oportunos.

Una vez finalizado el trabajo de los expertos, éstos deben volcarlo en un documento final que recoja su propuesta debidamente razonada y en el que, también, se incluyan los reparos que cualquier miembro del grupo considere oportuno. Es importante que incluso los comentarios discrepantes queden reflejados para que en el siguiente paso del proceso puedan ser valorados de nuevo.

Finalmente, será el Gobierno, ahora sí; quien, tras los oportunos análisis y valoración de la propuesta, acepte su contenido, en su totalidad o decida introducir modificaciones.

Tras ese proceso, quedará definida y aprobada cada una de las amenazas identificadas, que pasará a engrosar la lista de cada ministerio.

Para que la lista de amenazas sea eficaz, debe tener las características de un documento vivo, que precisa de una actualización permanentemente. Sin esa condición, en poco tiempo, perderá vigencia y su valor real será escaso; incluso a veces negativo, ante la posibilidad de que una apreciación incorrecta o no actualizada de alguna de ellas, nos lleve a cometer errores que comprometan la Seguridad Nacional.

La identificación anticipada de las amenazas y su permanente actualización es, sin duda, el factor más importante para llegar a edificar un sistema de Defensa Nacional eficaz y completo, que permita a un país disfrutar de una satisfactoria Seguridad Nacional.

03 La Defensa Nacional

Podemos definir la Defensa Nacional como: el conjunto de planes, acciones y medidas de todo tipo, que un gobierno establece con vistas a neutralizar cada una de las amenazas a la Seguridad Nacional, previamente identificadas, en caso de que se materialicen.

El listado de amenazas, ya descrito, es el punto de partida de la Defensa Nacional.

Existe un error muy frecuente y ampliamente difundido, que consiste en identificar la Defensa Nacional, exclusivamente, con aquellos aspectos que tienen una relación directa con las fuerzas armadas y de seguridad interna de un país. Consecuencia de ello, es que la mayoría de los estados llaman Ministerio de Defensa, a lo que debería llamarse Ministerio de Defensa Militar o Ministerio de la Guerra. Se confunde la parte con el todo. Es importante que la sociedad entienda que no solo el Ministerio de la Guerra, sino cualquier otro ministerio que tenga una relación directa con los doce sistemas antes mencionados, debe estar sólidamente implicado en la Defensa Nacional. En otras palabras: la Defensa Militar, es un pilar clave de la Defensa Nacional, pero solo una parte de ella.

04 Los planes de contingencia

Son las herramientas fundamentales con las que cuenta la Defensa Nacional para contrarrestar cualquier amenaza. Pueden definirse de la siguiente forma:

«Un proyecto sólidamente preparado, estructurado y detallado, que permita a un gobierno reaccionar, de forma rápida, eficaz y contundente, al objeto de contrarrestar un conjunto de acontecimientos de posible desarrollo (amenaza) que, en caso de materializarse, supondrían un grave riesgo para la Seguridad Nacional».

Para cada una de las amenazas que se van añadiendo al listado de cada ministerio, debe desarrollarse, lo antes posible, el correspondiente plan de contingencia; aunque sean tiempos de bonanza. Puede darse el caso también de que se manifieste, de improviso, una amenaza nueva, no incluida en los listados disponibles. Para atajarla será necesario, igualmente, elaborar un plan que en estos casos suele denominarse de emergencia, en el que el proceso es parecido pero con un planeamiento más somero por la premura de tiempo.

Los equipos de planeamiento deben estar constituidos por expertos en la materia de probada experiencia y solvencia técnicas y libres de cualquier interés político o económico. Es aconsejable que cuenten, además, con un experto en planeamiento puro –aunque no sea experto en la materia– a fin de facilitar el proceso dando las pautas más adecuadas a los especialistas, lo cual agilizará las diferentes etapas por las que transcurre un plan.

Los planes de contingencia deberían elaborarse en todos los niveles de la Administración; no solo a nivel estatal.

Las regiones administrativas y los ayuntamientos necesitan también tener, a su nivel, sus propios planes de contingencia para prever situaciones de riesgo en su ámbito territorial y además los que se deriven de los nacionales, en la parte que les afecte.

La carencia de planes de contingencia o el permitir que los disponibles decaigan en su eficacia, por no dedicar el esfuerzo necesario a su elaboración y permanente puesta al día, no es solo desidia por parte del gobierno de cualquier país que cometa esos fallos, sino que puede alcanzar tintes de auténtica negligencia, en el caso de que la amenaza se materialice y cause daños que podrían haber sido evitados o, por lo menos, minimizados, desencadenando las acciones oportunas recogidas en unos buenos planes. La carencia de planes puede costar muchas vidas y tremendos daños materiales.

05 Desarrollo de un plan de contingencia


Intentaremos, a continuación, dibujar, de forma muy esquemática y general, cómo se pone en marcha y cómo se desarrolla y valida un plan de contingencia.

1– El primer requisito es que la amenaza a la que se quiere hacer frente esté lo mejor identificada y descrita posible; incluidas sus consecuencias. Lo ideal sería que coincidiera con una de las que ya figuren en los listados de cada ministerio. No siempre ocurrirá así.

2– Una vez definida la amenaza, hemos de identificar lo que se denominan «indicadores de la amenaza». Un indicador puede ser una información o conjunto de ellas; un acontecimiento o un conjunto de ellos; en resumen, cualquier hecho que nos pueda dar una alerta temprana sobre la transformación de la amenaza, hasta ahora solo hipotética, en una realidad palpable. Un indicador es el primer indicio de que algo se está complicando peligrosamente.

3– La estructura material del plan deberá incluir las acciones a realizar en dos fases temporales diferentes:

a)Acciones preventivas, que son aquellas dirigidas a ser puestas en práctica cuando la amenaza sea simplemente una posibilidad.

Como ejemplo de las acciones preventivas y, sin ánimo de exhaustividad, podemos citar:

La elaboración del propio plan; previsiones sobre incrementos de personal y plantillas en determinados organismos; previsiones sobre acumulaciones de materiales y establecimiento de depósitos y stocks y líneas de suministro y distribución; listados de proveedores; identificación de las disposiciones reglamentarias y legales que será necesario adaptar incluyendo la redacción de borradores; establecimiento de un organigrama claro que defina las estructuras orgánicas y funcionales que van a dirigir y gestionar la situación; política de información referida a varias audiencias-objetivo entre ellas: la población nacional, los sectores internacionales, alianzas, etc; previsión de asignación de fondos para conducir las acciones necesarias; limitaciones que se prevean de los derechos de los ciudadanos y de determinadas empresas privadas de especial interés; listados de compañías nacionales y extranjeras que por sus medios especializados nos puedan ayudar y, en general, todas aquellas acciones y previsiones que, una vez recibidos los primeros indicadores de la amenaza, contribuyan a facilitar el desarrollo de las acciones operativas siguientes de manera ágil y casi automática.

Entre las acciones preventivas debe incluirse el estudio de las posibles variantes que una amenaza puede adoptar, al objeto de tener una mayor flexibilidad a la hora de reaccionar. De la misma forma que determinados virus mutan periódicamente, y hay que adaptar las vacunas a esos cambios, así los planes de contingencia deben contemplar las posibles «mutaciones» de una misma amenaza. La informática nos ayudará en esa labor creando cuantos escenarios mutantes creamos oportuno.

b) Acciones operativas, son aquellas dirigidas a atajar la amenaza que ya haya empezado a convertirse en real, cosa que ocurre desde el mismo momento en que se tenga conocimiento del primer indicador.

Estas acciones se desencadenarán en función de la clase concreta de amenaza y del ritmo con que se vaya materializando. En este momento, será de gran utilidad intentar encajarla en alguna de las posibles variantes estudiadas durante la fase de acciones preventivas.

De manera también orientativa, se mencionan las siguientes posibles acciones operativas que, entre otras, debe incluir el plan:

Activar un equipo específico de especialistas y expertos para hacer el seguimiento de la amenaza –lo ideal sería que su activación fuera permanente–; activar la estructura de coordinación y control que debería estar prevista en las acciones preventivas; activar cualquier otro órgano que esté contemplado en las acciones preventivas; activar las nuevas estructuras operativas dentro del diseño orgánico previsto para hacer frente a la amenaza; activar las medidas de protección para personal y recursos críticos que el desarrollo de la amenaza pueda ir poniendo en peligro; activar las medidas de restricción de los derechos legales de los ciudadanos (si procede); solicitar, en su caso, los apoyos internacionales oportunos de carácter diplomático, económico, técnico, político etc; poner en práctica las acciones de mejora del estado de la logística (nuevas adquisiciones de materiales, transporte, almacenamiento y distribución a los usuarios, aumento de los stocks para anticiparse a incidencias, etc).

Una vez finalizado cada plan de contingencia, deberá ser presentado al ministerio correspondiente para aprobación por el poder político, que en ese momento, se hará responsable y asumirá de las consecuencias favorables o desfavorables que su puesta en práctica, en el futuro, pudiera tener.

06 La consideración final

La planificación de alto nivel es una combinación equilibrada de ciencia y de arte porque se fundamenta en una ponderada mezcla de: procedimientos absolutamente objetivos, con aportaciones, razonablemente subjetivas e intuitivas derivadas de los conocimientos y la experiencia de los planificadores.

Un planeamiento serio requiere: mucha información; muchas horas de meditación; visión de conjunto; capacidad de coordinación; coherencia, capacidad de visualización; capacidad para identificar los efectos tanto positivos como negativos que producirán las acciones que se recomiendan en el plan; destierro total de cualquier tipo de personalismo/afán de protagonismo de los miembros del equipo de planes; modestia para autoanalizar de manera implacable las propias propuestas antes de exteriorizarlas, y un largo etcétera.

El proceso de planeamiento abarca mucho más y es bastante más complejo que lo que se ha expuesto aquí, en unas pocas líneas, pero la finalidad de este trabajo es, simplemente, ofrecer una primera aproximación para intentar aclarar algunos conceptos y, sobre todo, para transmitir un claro mensaje de que cualquier amenaza, por grave que sea, puede ser neutralizada o, por lo menos, sus efectos negativos minimizados, si desde tiempos de bonanza, y antes de que se materialice, se actúa diligentemente. La falta de previsión obliga a adoptar posturas reactivas en lugar de proactivas, con lo cual se pierde la iniciativa y suele ocurrir, entonces, que las cosas se hacen: tarde y mal.

Compartir en Twitter
Compartir en Facebook
Lo último Lo más leído