Las Cortes han aprobado recientemente la ley que regula la primera fase de la reforma del sistema público de pensiones. En línea con lo previsto en el anteproyecto original, la versión final de la norma establece:

I) La derogación del índice de revalorización de las pensiones (IRP) y la vuelta a la indexación completa y universal de estas prestaciones al IPC.

II) La derogación del nonato factor de sostenibilidad, que habría ligado la cuantía inicial de las pensiones a la evolución de la esperanza de vida en la edad legal de jubilación de 2023 en adelante.

III) La introducción de incentivos económicos y otras medidas para estimular el alargamiento de las vidas laborales

IV) Un aumento sustancial de las transferencias del Estado a la Seguridad Social en base a criterios poco claros y muy discutibles sobre qué le toca pagar a cada uno.

La principal novedad durante la tramitación de la norma en el Parlamento ha sido la introducción de una nueva disposición final en la que se concreta el diseño del mal llamado “mecanismo de equidad intergeneracional” (MEI), que viene a sustituir al factor de sostenibilidad (FS).

El núcleo de la nueva ley supone un paso atrás en términos de la sostenibilidad de nuestras cuentas públicas, pues contiene cambios que aumentarán muy considerablemente el gasto en pensiones durante las próximas décadas sin introducir medidas compensatorias significativas en materia de contención del gasto o incremento de los ingresos públicos. Poco cabe esperar en este sentido de los incentivos al alargamiento de las vidas laborales, pues el menor periodo de cobro de la pensión tenderá a compensarse con el incremento de su cuantía anual generado por el aumento en las cotizaciones acumuladas y por los incentivos requeridos para inducir a los trabajadores a retrasar el momento de la jubilación. Y menos aún de la política de traspasar el grueso del déficit del sistema desde los presupuestos de la Seguridad Social a los del Estado mediante transferencias destinadas a cubrir gastos supuestamente “impropios” del sistema, que en general no son tales, como las prestaciones contributivas por nacimiento y cuidado de hijos, o que vendrían a ser (en algún sentido) un trasvase de recursos desde el sistema de protección al desempleo, donde tampoco sobran. Todo esto cambia el agujero de sitio, pero ciertamente no ayuda a cerrarlo y podría tender a aumentarlo si sirve para transmitir a la ciudadanía la impresión de que el sistema de pensiones goza de una excelente salud financiera.

Este diagnóstico cambia solo muy marginalmente con la introducción del MEI. Esta es, ciertamente, la primera medida de la reforma en curso que ayudará a mitigar los problemas de sostenibilidad del sistema público de pensiones (a través de la subida de las cotizaciones), pero resulta claramente insuficiente para restaurar el equilibrio del sistema, no contribuye precisamente a mejorar su equidad intergeneracional y presenta serios problemas de diseño que parecen ser fruto de una redacción apresurada y poco meditada.

El MEI tiene tres componentes. El primero es una subida transitoria de las cotizaciones sociales en 0,6 puntos porcentuales (cinco décimas a cargo de la empresa y una décima a cargo del trabajador) que se aplicará entre 2023 y 2032. Los ingresos adicionales obtenidos por esta vía se destinarán a nutrir un subfondo del Fondo de Reserva de la Seguridad Social que podrá utilizarse de 2033 en adelante para ayudar a financiar el gasto en pensiones contributivas. El segundo componente del MEI regula la activación de ese subfondo y limita las disposiciones de activos del mismo a un máximo de 0,2 puntos de PIB anuales. Y el tercero viene a decir que si esas dos décimas de PIB son insuficientes de 2033 en adelante, se abrirán negociaciones con los agentes sociales para buscar otras soluciones. Éstas podrían incluir tanto subidas de cotizaciones u otros aumentos de ingresos como recortes de gasto, con un tope de ocho décimas de punto de PIB al año.

Todo esto cambia el agujero de sitio y podría contribuir a aumentarlo si sirve para transmitir que el sistema de pensiones goza de una excelente salud financiera

El diseño del nuevo mecanismo es francamente mejorable por varios motivos. El primero es que la sustitución del FS por el MEI no contribuye precisamente a mejorar la equidad intergeneracional del sistema de pensiones. Puesto que la única medida cierta y claramente especificada que se incluye en el MEI es un incremento de las cotizaciones que eleva la carga fiscal sobre los activos –en lugar de reducirla, como hubiera hecho el FS a través de un mayor control del gasto–, la nueva normativa tiende a perjudicar a las cohortes más jóvenes, que son precisamente las que merecerían un respiro, dado que su menguante tamaño en relación con el stock de jubilados exigirá un aumento significativo de su carga fiscal. El FS, además, trataba de mejorar la equidad entre generaciones ajustando las trasferencias para que todas ellas disfrutasen en el futuro, otras cosas iguales, de rentas de jubilación similares sobre el ciclo vital completo. El MEI, sin embargo, no parece tener objetivos de igualdad. De hecho, se presenta más bien como un sustituto parcial del derogado IRP que pretende reducir los problemas de insuficiencia financiera del sistema de pensiones.

En esta línea, el segundo problema es que el MEI resulta claramente insuficiente, no solo para restaurar el equilibrio financiero del sistema sino incluso como sustituto del FS. Una subida de seis décimas de las cotizaciones sociales generará unos ingresos anuales en torno al 0,2% del PIB, lo que supondría unos 2.200 millones de euros en 2020, una cuantía muy inferior a la que sería necesaria para restaurar la sostenibilidad del sistema.

Como referencia, la Seguridad Social presentaba en 2019, el último ejercicio antes de la crisis del covid y del inicio del trasvase de su déficit al Estado, un déficit de unos 16.600 millones de euros o un 1,3% del PIB, que previsiblemente tenderá a aumentar con el tiempo como resultado del rápido proceso de envejecimiento que estamos experimentando. A una situación de partida ya de por sí apurada, habrá que añadir el fuerte incremento del gasto en pensiones que resultará de la derogación de la reforma de 2013 que se consuma con la ley que estamos comentando. De acuerdo con las previsiones del propio Ministerio de Economía para el “Ageing Report” de 2021, la supresión del factor de sostenibilidad y la vuelta a la indexación al IPC añadirán al gasto en pensiones 3,5 puntos de PIB en 2050. La AIReF es algo más optimista, con una previsión de aumento del gasto en 2050 de 3,2 puntos de PIB (2,3 debido a la supresión del IRP y 0,9 a la del FS) mientras que nuestras propias previsiones de hace unos años (en cuya actualización estamos trabajando) son algo más pesimistas, situando la factura en el año citado en entre 3,8 y 4,7 puntos, dependiendo de las previsiones de inmigración utilizadas.

Así pues, las previsiones existentes sitúan el coste del núcleo de la contrarreforma de pensiones en curso, medido en términos de gasto adicional en 2050, entre los 3,2 y los 4,7 puntos de PIB. Pero ese incremento del gasto no llegará de golpe en 2050, sino que se irá generando de hoy en adelante, absorbiendo un volumen acumulativo de recursos muy significativo durante las próximas tres décadas. Si, como primera aproximación, suponemos que ese aumento se produce a un ritmo uniforme en el tiempo, estaríamos hablando de un incremento medio del gasto anual en pensiones de entre 1,60 y 2,35 puntos de PIB durante los próximos treinta años (en relación con la senda que se habría observado con la normativa ahora derogada), entre 8 y 12 veces más de lo que se recaudará anualmente con la subida de cotizaciones que incluye el MEI, que además solo se aplicaría durante 10 años.

Mal comienzo para la reforma de las pensiones Ángel de la Fuente / Miguel Ángel García / Alfonso Sánchez

Es cierto, sin embargo, que el MEI no pretende resolver por sí solo los problemas de sostenibilidad del sistema de pensiones, sino sólo sustituir al factor de sostenibilidad, pero incluso en estos términos la medida se queda corta. Frente a las 4 o 5 décimas de PIB de ahorro anual que el FS generaría en promedio hasta 2050, el MEI solo aportaría con certidumbre 2 décimas durante 10 años a través de su primer componente. El resto podría provenir del tercer componente, pero eso exigiría un acuerdo con los agentes sociales que podría ser complicado de alcanzar, así como la adopción de nueva legislación. En cualquier caso, si la situación del sistema en el futuro exigiera nuevas actuaciones para garantizar su sostenibilidad, no tendría demasiado sentido restringir estas a las cuantías necesarias para sustituir los ahorros generados por el FS, como especifica el tercer componente del MEI, que parece, como mínimo, poco operativo.

Finalmente, el nuevo mecanismo presenta serios problemas de diseño que se ven agravados por una redacción muy confusa. La condición de activación del subfondo de reserva no parece muy razonable, pues depende solo de las previsiones de gasto en pensiones para 2050, con independencia de los ingresos en ese momento y de los gastos, ingresos y déficits observados en todos los años anteriores. En particular, todo dependerá de los sucesivos informes trienales sobre el envejecimiento de la Comisión Europea (el llamado “Ageing Report”). El próximo “Report”, el de 2024, servirá para fijar la referencia de gasto en pensiones previsto en 2050. Mientras los sucesivos informes no superen este umbral, el fondo no se activará y de hecho podría usarse para reducir las cotizaciones o mejorar las pensiones, por muy elevado que fuese el déficit en ese momento o el previsto para 2050. Si en algún momento se superase el umbral, esto es, si el nuevo informe contuviera una previsión de gasto para 2050 superior a la del “Ageing Report” de 2024, entonces el fondo comenzaría a utilizarse para ayudar a financiar el gasto corriente en pensiones, con el tope de dos décimas de PIB ya mencionado. La redacción, sin embargo, es confusa sobre los detalles, en buena parte porque no distingue con claridad entre la revisión al alza de las previsiones de gasto para 2050 de los “Ageing Reports” y el déficit del sistema en esa fecha o en años anteriores.

En conclusión, la primera fase de la reforma de las pensiones no ha comenzado con buen pie, ni desde el punto de vista de una equidad intergeneracional que exigiría una mayor preocupación por los jóvenes, ni desde el de la sostenibilidad del sistema y, en general, de nuestras cuentas públicas, que es a su vez condición necesaria para el mantenimiento de la suficiencia de las pensiones y otras prestaciones sociales a medio y largo plazo. Es de esperar que la situación se pueda enderezar en alguna medida en la segunda fase de la reforma, prevista para el año que ahora se inicia, pero no será sencillo encontrar suficientes apoyos políticos y sociales para adoptar las necesarias medidas de contención del gasto, especialmente después de haber repartido ya todos los caramelos en la primera ronda y de haber trasladado el mensaje de que no habrá ningún problema para mantener la actual generosidad del sistema de pensiones.

Tal optimismo, sin embargo, parece difícil de justificar en un momento en el que todo apunta a que el número de jubilados por persona en edad de trabajar se duplicará de aquí al 2050. Si no ajustamos las pensiones en relación con los salarios, para pagarlas tendremos que escoger entre:

I) Sacrificar cualquier otra prioridad de gasto.

II) Un fuerte aumento de la presión fiscal, que tenderá a recaer de forma desproporcionada sobre los jóvenes y a ralentizar el crecimiento económico.

III) La cronificación de un déficit presupuestario elevado que nos llevará en algún momento a niveles insostenibles de deuda. Puesto que estamos en torno al 120% del PIB, el margen de endeudamiento adicional puede ser ya muy limitado, como se verá con claridad cuando el BCE comience a reducir sus compras de deuda pública y los tipos de interés vayan volviendo a niveles más normales.