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Presidente del Consejo General de Economistas de España

La reforma tributaria adosada a la del sistema de financiación autonómica

La falta de corresponsabilidad fiscal de las comunidades: algunas sugerencias para mejorar el sistema

Es indudable que la organización del Estado que tenemos -conformada en tres niveles (central, autonómico y local) y con alguna peculiaridad como los territorios forales o las ciudades autónomas- tiene ventajas e inconvenientes.

Dejando aparte la ineludible reforma del sistema de financiación en lo que se refiere a la manera de repartir los recursos puestos a disposición de las comunidades autónomas (que encontramos inexplicable y nos parece que arroja resultados aleatorios -no se sabe por qué unas autonomías salen mejor o peor paradas que otras-), existe un cierto consenso acerca de la necesaria reforma de los tributos que aportan recursos al sistema. Así, aun manteniendo más o menos inalterada la cesta de tributos, casi todos coincidimos en recomendar, por lo menos, unos retoques inexcusables.

Uno de los principios a los que siempre se apela cuando hablamos de esta cuestión es la corresponsabilidad fiscal. Si los ingresos se recaudaran centralizadamente y los recursos se repartieran al resto de niveles administrativos, el incentivo a una mejor gestión del gasto sería menor. Por ello, cuando hablamos de financiación autonómica -o local-, siempre sale la manida corresponsabilidad para intentar que los gobiernos autonómicos tengan margen para recaudar más o menos según los gastos que quieran sufragar -tan importantes en este nivel administrativo como son la sanidad, la educación o los servicios sociales-, explicando a los ciudadanos afectados por qué suben o bajan impuestos. Para que ello sea así, se hace necesario que las comunidades tengan una importante capacidad normativa.

Pero, veamos. La pretendida corresponsabilidad existente en la actualidad nos parece básicamente formal, ya que más del 80% de los ingresos tributarios de las comunidades provienen del 50% del IVA, del 58% de los Impuestos Especiales y del 50% del IRPF, teniendo estas sólo capacidad normativa sobre este último impuesto. Sin embargo, en el impuesto sobre el Patrimonio, en el impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, y en el impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados las posibilidades de incrementarlos o rebajarlos son muy grandes. De hecho, si hacemos una fotografía de esta cuestión para 2018, nos encontramos con que las diferencias territoriales de tributación pueden llegar a ser abismales en el impuesto sobre el Patrimonio o en el de Sucesiones y Donaciones.

Resulta muy difícil de explicar por qué la donación de la misma suma de dinero por un padre -resida donde resida- a dos hijos, uno vecino de Murcia y el otro de Asturias, por ejemplo, de 800.000 euros, al primero le supondrá pagar 2.081 euros, mientras que al segundo le ocasionará desprenderse de la friolera de 176.700 euros. También podríamos tomar como ejemplo la diferencia entre lo que paga todos los años una persona con un patrimonio de 4 millones de euros, casi 60.000 euros en Extremadura y absolutamente nada en Madrid, o las importantes diferencias que se producen porque una persona fallecida haya residido en una comunidad u otra en el impuesto sobre Sucesiones que tienen que satisfacer su cónyuge e hijos. Esta explicación es aún más complicada si tenemos en cuenta lo dicho antes sobre la corresponsabilidad fiscal, que resulta muy limitada porque las diferencias de recursos que obtienen las autonomías por subir o bajar el impuesto sobre el Patrimonio o el de Sucesiones y Donaciones son relativamente poco importantes, ya que el grueso de los recursos proviene de tributos sobre los que no pueden incidir.

En cuanto a la reforma de los tributos ligados a la financiación autonómica, si bien desde nuestro punto de vista sería necesario acometer una reforma en profundidad de la tributación de la riqueza -en la que habría que tocar, por lo menos, Renta, Patrimonio, Sucesiones y Donaciones o el IBI (este último forma parte del sistema de financiación de las corporaciones locales), haciendo cuasi desaparecer la arcaica modalidad de Actos Jurídicos Documentados, perteneciente al Impuesto sobre Transmisiones-, si finalmente se optara por mantener en su esencia la situación actual, tal como propuso la comisión de expertos creada al efecto, al menos habría que acometer una reforma superficial.

Entendemos que sería necesaria una cierta armonización en los tipos de gravamen del impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, con fijación de mínimos y máximos -incluso estudiando la posibilidad de aplicar dichos límites a los territorios forales- que eviten una competencia a la baja entre territorios y unas desigualdades determinantes para los ciudadanos. En cuanto al impuesto sobre el Patrimonio -que ha sido eliminado de casi todos los sistemas tributarios de referencia-, si se decidiera mantener, sería razonable fijar también unos mínimos o máximos entre los que pudieran legislar las autonomías, y sería preferible que la horquilla se estableciera regulando solo un máximo para patrimonios muy elevados. Asimismo, nos parece necesario mejorar técnicamente la exención de las empresas familiares, lo que tendría incidencia en el propio impuesto sobre el Patrimonio y en el de Sucesiones y Donaciones: un beneficio fiscal con tanta trascendencia no puede originar la inseguridad jurídica que produce actualmente.

Respecto al impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, cuando menos habría que establecer ciertas mejoras técnicas, como puede ser la precisión del "valor real", concepto que es fuente de continua litigiosidad.

En todos los tributos con capacidad normativa cedida sería recomendable, además de aplicar algunas mejoras técnicas, que se armonizasen las bases, porque ello añadiría transparencia, facilitaría la gestión y, en caso de que no se haya cedido toda la recaudación -como en el impuesto sobre la Renta-, simplificaría el cálculo de la llamada recaudación normativa, la que se produciría sin la regulación autonómica, base para el reparto de ingresos y para las entregas a cuenta que va realizando el Estado.

En cuanto a la fiscalidad medioambiental, que en la actualidad está residenciada fundamentalmente en los tributos propios que han implantado las comunidades autónomas, se da la situación de que se gravan objetos imponibles muy parecidos -como los usos del agua, la emisión de gases o los vertidos- de una manera muy diferente. Por ello, abogamos por una armonización estatal y cesión total de la recaudación, dejando también a las autonomías una amplia capacidad normativa a partir de la base liquidable, esto es, en tarifas y deducciones.

En el impuesto sobre la Renta, proponemos la racionalización del establecimiento de deducciones poco significativas que lo enmarañan.

En definitiva, esperamos que se pueda llegar a un consenso mínimo para la reforma de la financiación autonómica -lo que por ahora no parece fácil de conseguir- que ayude a consolidar la prestación de los importantísimos servicios públicos transferidos y, de paso, a pulir determinados problemas técnicos en los tributos cedidos.

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