Nunca como hasta ahora, el Tribunal de Cuentas de España había acaparado tanta presencia en los medios de comunicación, abriendo telediarios o portadas periodísticas. La causa: el inminente embargo preventivo de bienes a los responsables políticos y administrativos de algunas actividades relacionadas con el movimiento independentista catalán. Un elevado montante –cinco millones de euros imposibles de afrontar o avalar– que los afectados consideran una persecución política.
Digamos por adelantado que no es un problema exclusivo de los gestores de la Generalitat de Cataluña. Lo llevan soportando (y sin rechistar) muchos alcaldes o funcionarios en todo el territorio nacional. Es cierto que la normativa que lo regula es tosca, poco precisa -no faltará quien lo entienda deliberado- permitiendo demasiados aspectos sujetos a interpretación, sin delimitar con nitidez esa responsabilidad. Se suele comparar al Tribunal de Cuentas con un pesado elefante, lento pero tan imparable que entra por una pared.
Soy consciente de que estamos ante un tema donde hay demasiada tierra quemada, demasiadas trincheras. Intentaré centrarme en dos aspectos. Por una parte, la acusación de politización del enjuiciamiento contable y por otra, los fundamentos de tal exigencia de responsabilidades.
Nuestra clase política parece haber descubierto con sorpresa que el Tribunal de Cuentas (como en sus homólogos autonómicos) desprende un aroma partidista. Como en el casino de Casablanca, “¡Qué escándalo!, ¡aquí se juega!”. La designación parlamentaria de sus consejeros o la remisión y discusión de sus informes ante una comisión mixta Congreso-Senado respalda aquella acusación. Además, hemos presenciado algunos ejemplos de auténticas puertas giratorias. La Ley reguladora exige unos pactos y mayorías “supercualificadas” en las Cortes Generales para el nombramiento de unos Consejeros con “reconocida competencia”. Sin embargo, no ha sido infrecuente encontrar designaciones con una trayectoria profesional que nada tiene ver con el mundo de la contabilidad, la fiscalización o el enjuiciamiento y el control financiero. Algunas veces ha primado la pertenencia a una escudería política que ha preferido poner a los suyos para neutralizar al rival. La justicia no ha podido controlar esos nombramientos por ser actos parlamentarios, aunque sin valor de ley, debiendo mantenerse la división de poderes.
Ahora bien, es preciso tener en cuenta la neutralidad política de los funcionarios que sirven al Tribunal de Cuentas. Son imparciales por imperativo legal y por el deber ético de realizar su función profesional sin mirar el color político de los implicados. Se olvida que las instituciones son personas, que allí trabajan 712 empleados públicos de los cuales más de la mitad son letrados o auditores pertenecientes a los grupos A1 y A2, que dejan un claro rastro en sus análisis, con controles de calidad y propuestas para evitar tentaciones manipuladoras; de ellos, un centenar se dedican específicamente a la función de enjuiciamiento que tanta actualidad tiene estos días y que en el año 2020 tramitó 535 asuntos del más variado pelaje, poniendo al frente de cada instrucción a un servidor publico por oposición.
La presencia de la Fiscalía en esos procedimientos, junto con la doble instancia en la sección de enjuiciamiento y el recurso final ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, le dotan de unas amplias garantías. El proceso suele durar años y ya lleva dos. Un plazo muy largo para quien se ve metido en estos menesteres, a cuya defensa deberá dedicar muchas energías y bastante dinero para minutas de abogados, en una materia que unos pocos letrados dominan. Es cierto que, tras muchos altibajos procesales, bastantes asuntos acaban archivados. Además, el Tribunal Supremo ha atizado sonoros varapalos jurídicos a la sección de enjuiciamiento contable. No deja de ser un sarcasmo que la principal garantía frente al embargo sea la misma justicia ordinaria que condenó la sedición.
Esto nos lleva al otro aspecto controvertido del fondo del asunto. Dejamos a un lado los gastos de celebración del referéndum ilegal pues no cabe duda de su reintegro a las arcas públicas tras declararse la malversación. El problema surge porque algunas decenas de personas, entre cargos políticos y funcionarios, autorizaron gastos de promoción exterior contrarios a la legislación vigente y a quienes el Tribunal de Cuentas enjuicia por pagos indebidos.
Todo comienza en diciembre de 2017 tras el encargo por las Cortes Generales de una auditoría de la ejecución de las políticas de Acción Exterior de la Comunidad Autónoma de Cataluña desde el año 2011 al 2017. El Tribunal de Cuentas emite en 2019 un voluminoso informe de 465 páginas que detecta “actividades que interfieren, perturban y condicionan la dirección por el Gobierno de la política exterior del Reino de España … desarrolladas para la promoción del proceso de independencia con la intención de obtener respaldo y reconocimiento internacionales”. Una cuestión que entienden “no tiene encaje en el seno de las competencias autonómicas de acción exterior” y que no se relaciona con la proyección de los intereses del conjunto sino vinculados al proceso soberanista.
En definitiva, concluyen los auditores que “se realizaron y financiaron todo tipo de actividades o gastos (..) sin que se haya producido la justificación de la necesidad de las actividades desarrolladas”. En sus alegaciones la Generalitat argumenta que “debatir sobre el proceso soberanista permite difundir cómo piensa una parte considerable de la sociedad catalana”. Entiende necesario sufragar esas actividades “debido a la negativa del Gobierno español de establecer un dialogo político como se ha pedido de forma reiterada .. una vía para generar presión en Madrid y forzarlos a negociar”. Por último, el abogado del expresidente Puigdemont contesta que éste se ofrece a declarar siempre que sea en su domicilio de Waterloo.
Promover en el extranjero la independencia no es ilegal y es perfectamente constitucional. Así es la democracia, pero hacerlo con cargo al presupuesto plantea una espinosa cuestión: ¿dónde está interés público?
Un Interventor local me contó hace tiempo que el Alcalde, al que interpeló sobre la motivación pública de un gasto, le había contestado: “el interés público soy yo”. Sobre ello escribí hace 14 años en este mismo diario, así que el tema no es tan rebuscado y lleva tiempo siendo un quebradero de cabeza para todo tipo de autoridades. En realidad, aquel regidor estaba dando a entender que los electores, al decidir sus representantes, concedían un amplio margen para hacer políticas públicas y entre ellas se encontraba ayudar al club deportivo local, objeto de reparo. Este argumento es, en esencia, el mismo que emplean los Altos Cargos de la Generalitat frente al Tribunal de Cuentas.
La normativa española está plagada de referencias a la “necesidad del gasto” y del “interés público”, de ahí que el Tribunal de Cuentas evoque con frecuencia este delicado asunto. Como botón de muestra, en estos tiempos de Eurocopa, hizo reintegrar a la Federación Española de Fútbol una millonaria ayuda pública para el Mundial de Corea por haberla justificado con los pagos a jugadores y técnicos por ceder sus derechos de imagen para publicidad, que luego rentabilizaba.
Hasta en la contratación menor la legislación exige “justificar de manera motivada su necesidad”. Este fundamento afecta a todo el gasto público, todo sin excepción. Su ausencia constituye un quebranto de los fondos, por muy correcta que fuese la tramitación del expediente administrativo.
En cualquier caso, tanto el “gasto necesario” como su “interés público” constituyen un concepto jurídico indeterminado. Su confirmación no es una tarea sencilla, como enseña mi maestro desde hace cuarenta años, el presidente de la Real Academia Asturiana de Jurisprudencia, Leopoldo Tolivar en sus clases de Derecho Administrativo. Sólo podemos precisar en cada caso concreto lo que “no es necesario” o “no es de interés público” ¿Puede costear la Generalitat acciones exteriores con fines soberanistas? ¿Es “gasto necesario” con “interés público? El Tribunal parece entender que no.
Tampoco debemos perder de vista que sólo es gasto necesario aquel gasto legítimo. Los auditores apuntaron en su informe que parte de ese desembolso podría además ser ilegal. No hace falta llegar tan lejos y sería suficiente reconocer que no cabe financiar fines políticos o particulares de otra índole. Da rubor recordarlo, pero si hay que acometer un gasto con cargo a las arcas públicas debe beneficiar al interés de todos y canalizarse con amparo en las leyes de todos. Será una tarea peliaguda demostrar que la acción exterior de la Generalitat cumplía estos requisitos, pero no debemos descartarlo habiendo retórica de abogados por el medio.
Así pues, cuando por los más diversos cauces alguno de estos gastos acaba en el supremo órgano fiscalizador del Estado, como ha pasado ahora, se abren diligencias por pago indebido. A partir de ahí el paquidermo se despereza y se pone en movimiento, sin que a priori pueda saberse donde terminará. Y cuando alguien resulta condenado a su reintegro, a diferencia de la jurisdicción penal, no cabe indulto alguno. La buena administración no es una opción cuando se habla de pólvora del rey.
