El derecho administrativo es la Constitución de todos los días. Cuando nos ponen una multa por exceso de velocidad, nos rescata un bombero, nos vacuna la sanidad pública o se expropia alguno de nuestros bienes o derechos en beneficio del interés general, se concreta la frontera entre nuestra libertad y nuestra responsabilidad, nuestros derechos y nuestras obligaciones.
La Administración, que sirve con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, en expresión de nuestra Constitución, solo puede hacer lo que el Derecho le permite y como el Derecho se lo permite; solo el Derecho, en consecuencia, legitima la acción administrativa, porque solo el poder jurídico es poder legítimo.
Hablar de regulación es una concesión al inglés como lengua franca, no exenta de alguna equivocidad. En español regulación es sinónimo de norma, cualquier norma, o en el ámbito del Derecho europeo hablamos de sectores regulados para referirnos a determinados sectores económicos como las telecomunicaciones, el agua o los transportes. Sin embargo con regulación nos referimos a la intervención pública en la actividad privada en general y económica en particular. En todo caso, nadie pone en cuestión que el Derecho administrativo, pues de eso se trata, que conocemos es la forma más eficaz y civilizada de controlar al poder; es decir, es el fundamento mismo de la democracia.
Entonces ¿cuál es el problema? El problema es la globalización, unida al hecho de que la maquinaria institucional del Derecho administrativo funciona a pleno rendimiento dentro de las fronteras del Estado, que reduce a unidad jurídica en su territorio de soberanía los tres poderes clásicos: ejecutivo, legislativo y judicial. Pero no funciona fuera de esa crisálida, porque no existe el Derecho administrativo global. Lo que existe fuera es mera relación entre Estados, tratados internacionales, no entre personas, que solo cobran protagonismo como ciudadanos de sus respectivos Estados.
El problema es que al no existir un Derecho administrativo global la dispersión regulatoria fragmenta los mercados y crea contradicciones, desiguales condiciones de competencia e inseguridad jurídica, es decir, riesgo regulatorio, que diría un economista, un jurista hablaría de dudas interpretativas, lagunas o contradicciones.
Urge, por lo tanto, dar respuesta actualizada a tres preguntas, poco novedosas por cierto. ¿Es necesaria la regulación, o sea son necesarios el Estado y el Derecho? ¿Los principios del Estado de Derecho que hoy conocemos siguen valiendo para el futuro? ¿Podemos ambicionar un Estado de Derecho global? La respuesta es en los tres casos que sí, por arduo que sea el camino. He aquí el asunto de nuestro tiempo para los administrativistas, la actualizada respuesta, tanto desde el punto de vista dogmático como de las soluciones concretas, a estas preguntas.
El "Foro de la Regulación Administrativa", modesto punto de encuentro de los iuspublicistas españoles, celebró en marzo, en Madrid, una reunión sobre el Derecho administrativo global. La apertura corrió a cargo del profesor Jean-Bernard Auby, pionero europeo de este enfoque, además de los integrantes del propio Foro, avanzado también del lado estadounidense por Benedict Kinsbury y Richard B. Stewart., entre otros.
La primera conclusión, como ya hemos dicho, es que no existe desde luego un Derecho administrativo global, aunque avancemos hacia él mediante acuerdos o tratados internacionales, o avalorando sistemas de resolución de conflictos de naturaleza convencional o arbitral. Pero también es claro que el modelo de Estado de Derecho occidental es el sistema jurídico que mejor ampara una convivencia y una economía libres; lo que, por cierto, no es sinónimo de desreguladas.
No conviene destruir, si no globalizar la admirada y admirable realidad de nuestro Estado de Derecho. Suele ocurrir que quienes están en contra del imperio de la ley quieren acabar con los Estados, sin anunciarnos lo que piensan colocar en su lugar. En Europa, ejemplo universal de referencia en la materia, lo que intentamos es construir una Unión Europea, primero de los mercaderes, luego de los Estados, ahora de los ciudadanos, siempre de las personas. Habrá impacientes que, como los niños en los viajes automovilísticos, pregunten a cada instante ¿papá, cuándo llegamos? Lo que importa, sin embargo, es saber a dónde vamos y trabajar honradamente para conseguirlo.
Esto explica lo que acontece hoy en campos como el de la lucha contra los paraísos fiscales, la prevención del terrorismo y del blanqueo de capitales, el proyecto del tratado de libre comercio entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América, los problemas de los controles trasfronterizos y la inmigración? y nos ayuda a entender el Derecho de Babel, que no viene siendo uniforme, ni global.
El tratamiento de estas cuestiones se ha hecho, no sin notables éxitos, desde la óptica del Derecho mercantil, pero ni es suficiente ni la estanca compartimentación académica permite, a veces, ir a la raíz de las cosas. Ni todos somos accionistas,, ni los mercados pueden funcionar sin regulación, ni el lenguaje tecnocrático que nos aflige da respuesta profunda a nuestras inquietudes. Los principios y técnicas propias del Derecho público deben recuperar su lugar: hacer compatible la multiplicidad de ordenamientos con la certeza y unidad de la respuesta jurídica; controlar la forma y la motivación de las decisiones del poder, reintroducir la perspectiva de las personas, sus derechos y deberes, en relación con la comunidad humana en las que se integran, etc.
Ceñir la regulación solo al Estado que interviene en la economía es un reduccionismo inaceptable, un error de perspectiva y la manifestación de una ignorancia inexcusable. Porque el Estado primario es libertad individual, defensa y seguridad, hacienda pública, justicia y acción exterior, pilares en los que asienta la actividad de fomento, educación, sanidad y bienestar. Esta es la lógica de las cosas.
Acometamos el futuro con la esperanza combativa que refleja la letra de la canción popularizada por Vera Lynn, que inspiró el esfuerzo y el sacrificio de los libertadores de Europa en los años cuarenta del pasado siglo: "Nos volveremos a encontrar, no sé dónde, no se cuándo, pero sé que nos volveremos a encontrar de nuevo, algún día soleado". We´ll meet again.
