La pandemia covid-19 pilló a todos los países democráticos insuficientemente armados en lo relativo a las infraestructuras sanitarias y les obligó a recurrir al arsenal de respuestas jurídicas extraordinarias para encarar una contingencia social de semejante envergadura. Ciertamente, nuestra Constitución contiene diversas normas de derecho excepcional a fin de afrontar situaciones de crisis de diferente gravedad. Así, el célebre artículo 155 permitió aplicar la coacción estatal a una Generalidad de Cataluña en trance de secesión, si bien ello no suponía la limitación o suspensión de derechos fundamentales de los ciudadanos catalanes, sino el cese de su Ejecutivo y la disolución de su Parlamento, quedando temporalmente la Comunidad Autónoma bajo la autoridad inmediata del Gobierno de la Nación. Este experimento --por lo demás, a mi entender, limitado, pusilánime y torpe-- fue jurídicamente respaldado por el Tribunal Constitucional, pero dudo mucho de que el juicio de la Historia sea tan benigno, a la vista de la persistencia y enconamiento del problema.
Por su parte, el artículo 116 contempla la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio. Estos últimos, únicos en los que cabe la suspensión general de ciertos derechos fundamentales dentro del ámbito territorial a que se extienda la declaración (art. 55.1), no ha habido, por fortuna, necesidad de proclamarlos todavía, aunque, de seguir así las cosas de la polarización política, todo se andará. El estado de alarma, bajo el que resulta posible limitar, pero no suspender, el ejercicio de algunos derechos fundamentales, se ha declarado, en cambio, varias veces: la primera en 2010, con ocasión de una huelga salvaje de los controladores aéreos. También aquí la justicia constitucional avaló la licitud de la actuación del Gobierno. En 2020, y a raíz de la pandemia, hubo tres declaraciones y sus correspondientes prórrogas, que dieron cobertura a restricciones de las libertades constitucionales de circulación y de empresa, así como del derecho de reunión y manifestación, que, no obstante, mantuvieron plenamente su vigencia. Conceptualmente, la distinción entre suspensión y limitación de derechos resulta bastante clara, pero en la práctica puede ocasionalmente devenir porosa. Sea como fuere, parece haber consenso académico (a reserva de la que concluya finalmente el TC) en que las sucesivas declaraciones de esta clase de estado de crisis no han implicado suspensión de derechos. Algo muy distinto, desde luego, es que, según tuvimos oportunidad de contemplar en los telediarios, policías no debidamente instruidos sobre el respeto de los derechos fundamentales en cualquier circunstancia allanaran por las bravas algún domicilio para identificar a los participantes en fiestas que contravenían las normas de prevención sanitaria.
Pues bien: el Gobierno no quiere que la vigencia del actual estado de alarma, que expira el próximo 9 de mayo, se prolongue más allá. Sin embargo, algunas Comunidades Autónomas, especialmente el País Vasco, defienden una nueva declaración, al juzgar insuficientes, con razón, las facultades de limitación de derechos que, fuera de esa situación excepcional, pueden ejercitar. El Gobierno replica a esto con dos argumentos: el primero, que cabe declarar el estado de alarma en el territorio de una sola Comunidad y delegar en su Presidente la autoridad máxima. Esto es verdad, pero al lehendakari no le haría ninguna gracia mostrarse públicamente como un apestado (nunca mejor dicho), evidenciando un sonoro fracaso político-social y de gestión. Aduce igualmente el Gobierno que las Comunidades Autónomas tienen con la legislación estatal actual suficientes normas para combatir la pandemia limitando derechos fundamentales, sin precisión de acudir al estado de alarma. Esto no es cierto. La Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública es, por su extrema brevedad y el carácter sumamente genérico de sus preceptos, inidónea para dar cobertura a la limitación de derechos fundamentales, ya sea por el Estado central, ya por las CC AA, al margen, se entiende, de la declaración del estado de alarma. Lo acaba de afirmar claramente el dictamen del Consejo de Estado del pasado 22 de marzo, que aconseja “una adecuación legislativa que le aporte mayor detalle y concreción”. El Partido Popular ha presentado recientemente en el Congreso una proposición de ley en tal sentido, pero, a mi juicio, su texto resulta aún demasiado parco.
Semejante déficit de previsión de la citada Ley Orgánica es particularmente grave a la vista de las potestades conferidas a la jurisdicción contencioso-administrativa por la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, en orden a autorizar o ratificar las medidas adoptadas por las autoridades sanitarias que sean urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen limitación o restricción de derechos fundamentales. Si los jueces y tribunales, por más que hallen sometidos al imperio de la ley, se encuentran con leyes mínimamente reguladoras, dictarán sentencias de creación legislativa, con el consiguiente quebranto de la división de poderes y, por consiguiente, de nuestro Estado democrático de Derecho.
Finalmente, por más que las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales no requieren necesariamente su institución mediante ley orgánica, y sería lícito establecerlas por leyes ordinarias del Estado y de las CC AA en el ámbito de sus respectivas competencias, se ha sugerido recientemente el recurso a la figura de una “ley marco” en materia sanitaria, con el fin de no precisar acudir a la declaración del estado de alarma. Esta clase de leyes del Estado permiten atribuir a todas o a algunas de las CC AA “la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal” (art. 150.1). Pero no creo, modestamente, que ello sea posible, por la sencilla razón de que las leyes marco caben únicamente cuando la competencia legislativa estatal es completa. Lo que no sucede en materia de sanidad interior, sobre la cual al Estado le corresponde fijar las bases y ejercer la coordinación general (art. 149.1.1ª), de modo que las CC AA pueden dictar sus propias leyes y los reglamentos de las mismas con sujeción a tales bases y en virtud de una competencia que ya poseen reconocida por sus Estatutos de Autonomía.
Ahora toca, pues, que cada legislador, el estatal y los autonómicos, cumplan con su deber y proporcionen a los órganos judiciales el debido anclaje normativo en el campo de las medidas de salud pública.
