El cambio operado en el entorno de la ría de Bilbao se apoyó en dos iniciativas imprescindibles adoptadas en los primeros años de la década de los 90: la intervención conjunta de todas las administraciones e instituciones implantadas en el territorio para definir un Plan Estratégico desarrollado por una sociedad creada al efecto, Bilbao Metrópoli 30, y la creación de la sociedad instrumental Bilbao Ría 2000 al objeto de gestionar las diferentes operaciones urbanísticas en los denominados "Espacios de Oportunidad", los grandes lotes de suelo en manos públicas. (Más Serra, Elías; 2011).
Bilbao Ría 2000 se constituye el 19 de octubre de 1992 con un capital de 300 millones de pesetas como sociedad anónima de capital público con una participación igualitaria en el capital social de los partícipes: de una parte, el Ayuntamiento de Bilbao, el Gobierno vasco, la Diputación Foral de Bizkaia y la Autoridad Portuaria (50% entre todos), y de otra, el Gobierno central, Adif, Feve, Sepes y el Ini (el otro 50%).
Una representación paritaria que expresaba desde su constitución el compromiso político entre el Gobierno central y el Gobierno vasco para revitalizar el área metropolitana de la ciudad y que convierte el consejo de administración de Bilbao Ría 2000 en un centro de acogida y un foro de encuentro de los principales agentes interesados en la transformación del territorio. Igualmente coinciden en este foro las instituciones no gubernamentales de carácter público con una gran incidencia en la gestión de los terrenos, usos e instalaciones en el área metropolitana.
Se disponía así de una extraordinaria bolsa estratégica de suelo ubicada, en gran parte, en el entorno de la ría que fundamentalmente nutrió dentro de la ordenación del territorio de gran cantidad de suelo destinado a dotaciones y espacios libres previstos en el planeamiento. Puede decirse que Bilbao Ría 2000 supuso una iniciativa que variaba los modos clásicos de operar en materia de gestión urbanística en aras de ganar agilidad y, sobre todo, encontró una forma versátil para conseguir los objetivos planteados en el menor tiempo posible. (Mas Serra, Elías; 2011)
La transformación del área metropolitana de Bilbao, su éxito, es el resultado de una fructífera colaboración entre instituciones, que además de eficacia ofrecieron una imagen exterior de gestión unitaria, y de una buena utilización de los recursos, como así fue percibido tanto por los ciudadanos como en la promoción en el exterior.
No es de extrañar que en el acto celebrado en Bilbao el 20 de noviembre de 2017 para celebrar el 25.º aniversario de la creación de Bilbao Ría 2000, el alcalde, José María Aburto, con la presencia en la sala de políticos del PNV, del PSOE y del PP, señalase que "la colaboración, el trabajo conjunto y la búsqueda de metas y objetivos comunes es algo que casi siempre dio buenos frutos; Bilbao Ría 2000 es un gran ejemplo de colaboración, consenso, generosidad y decidida determinación"; y que posteriormente Josep Borrel declarase que Bilbao Ría 2000 había sido un ejemplo de compromiso y coordinación política por encima, en su valoración, de los Juegos Olímpicos de Barcelona 92.
Un acto que venía a avalar el éxito de una apuesta y que dejaba un titular para recordar: Bilbao Ría 2000, elogio del entendimiento político.
Aunque el ejemplo de Bilbao con sus proverbiales fortalezas, la capacidad de iniciativa y de reinvención de su sociedad y el aporte financiero de su Diputación Foral, resultan difícilmente extrapolables a nuestro caso, podemos recoger dos interesantes enseñanzas: la primera tiene que ver con los llamados "espacios de oportunidad" dado que, al igual que en Bilbao, el proceso de desindustrialización y la consiguiente reestructuración del espacio siderúrgico y minero en manos públicas, en Avilés, Gijón, Oviedo y en las Cuencas, dentro de la delimitación del Área Metropolitana Central, si bien más periférico y fragmentado, sin la centralidad y magnitud del caso de Bilbao, deberían de ser objeto de un trato preferente y un uso enfocado a solucionar o paliar carencias de suelo para usos tanto industriales como de equipamientos.
Pero Bilbao Ría 2000 nos enseña otro aspecto absolutamente crucial para el éxito del Área Metropolitana Central de Asturias: que la colaboración política, tanto la de carácter vertical, desde la Administración central a la autonómica y las locales, como la horizontal a través de los partidos políticos, instituciones públicas y privadas, grandes empresas, Cámaras de Comercio, representantes de los intereses empresariales y sociales, así como la participación y comunicación abierta del proceso para conseguir su legitimación por la ciudadanía, resulta crucial para el buen fin de la iniciativa.
A estas cuestiones y a lo que puede suponer una manera distinta de gobernar el territorio vamos a dedicar las ultimas reflexiones.
Procesos recientes en las áreas metropolitanas y su gobernanza. La necesidad histórica que justificó el nacimiento ya temprano de las áreas metropolitanas descansa en el hecho evidente de la divergencia creciente entre el alcance territorial del espacio funcional de la metrópoli en constante crecimiento y el alcance político de los gobiernos existentes en esa área. Una situación que obliga a traspasar las fronteras jurisdiccionales a fin de que el espacio integrado funcione con eficiencia y sea capaz de reconducir los potenciales efectos nocivos del crecimiento económico descontrolado.
Por otra parte, en este territorio fragmentado conviven una multitud de gobiernos (locales) incapaces de dar individualmente una respuesta eficaz a problemas que les afectan pero que son de la totalidad del territorio.
Esta situación se ha agravado por el impacto de los procesos recientes de la evolución económica sobre las áreas metropolitanas. Cuestiones como el posicionamiento de las áreas metropolitanas en el mundo de las redes globales, el papel de la economía del conocimiento, el capital humano y los clusters creativos, la transformación de la base económica y la creciente integración de la industria y los servicios están conduciendo a un proceso de reorganización territorial en el que los límites de actividad, funciones, empresas, etc. son cada vez más difusos.
Un escenario de complejidad en el que ningún actor público o privado puede disponer del conocimiento y de la información suficientes para dar respuesta a los problemas de nuestras sociedades complejas. Ninguno dispone por sí solo de la posibilidad de dominar unilateralmente los diferentes sectores de la política. Así, el paisaje político y la capacidad de gobierno -entendido en sentido tradicional- de imponer unilateralmente su voluntad se ven alteradas de manera muy significativa, lo que obliga a buscar otras formas de articular el interés colectivo.
Esto supone pasar del poder dominante del Estado organizado de forma jerárquica y con procedimientos burocráticos a lidiar con las exigencias de un proceso de solapamientos, de relaciones complejas, que invocan la presencia de "nuevos actores" externos en la arena política.
Un proceso que va a exigir, quizás, la creación de una nueva arquitectura institucional con claro protagonismo de los actores locales y un sistema de gobernanza participativa.
La gobernanza multinivel, denominada también por algún estudioso "gestión compartida de la complejidad social", requiere capacidades para coordinar y gestionar una interacción doble: vertical, entre los niveles de gobierno desde el local al europeo, y horizontal, donde no solo participan varias administraciones e instituciones de diferentes niveles en la definición de los problemas y en la adopción de las soluciones pertinentes sino también actores no públicos, privados y sociales, una manera de expresar la complementariedad entre la esfera pública y los diferentes ámbitos de la sociedad.
Además debe permitir una participación pluralista, aunque no igualitaria, respondiendo a distintos criterios de representatividad: las instituciones en función de los intereses generales y los demás actores en sus respectivos intereses particulares, sectoriales o difusos (Morata, F; 2004).
Cualquiera que sea el andamiaje institucional que se elija para gobernar esta complejidad, estará sujeto a una serie de debilidades que conviene señalar de antemano: los altos costes de transacción para evitar bloqueos en la toma de decisiones, la heterogeneidad de intereses, la frontera difusa entre intereses públicos y privados, o la dificultad para asignar responsabilidades en los éxitos y fracasos constituyen, entre otros, dificultades para ejercitar el buen gobierno, por no citar el fantasma sicológico de la "doble legitimidad" entre los representantes del área metropolitana elegidos directamente en su asamblea y, a la vez, con responsabilidades en los municipios que representan.
Problemas a tener en cuenta que no invalidan la pertinencia de un sistema de gobernanza, pero que obligan a precisar ciertas características, tanto del órgano político-administrativo del área metropolitana como de la amplitud de miras y el exigible compromiso de los miembros que la componen.
Cualquier modelo de gobernanza metropolitana que se elija estará durante tiempo en un proceso abierto de exploración y reinvención. Es una travesía institucional que corresponde a un proyecto en construcción, siempre inacabado, flexible y con capacidad de regeneración, al que se le abre un camino largo, complejo y sinuoso con momentos de aceleración, parada o retroceso, y que para llegar a puerto va a necesitar de unos actores comprometidos con el buen fin de esta necesaria iniciativa, y con su generosidad, visión de futuro y talante negociador (Nelles, J. and Durand, F. ; 2012).
Es el momento de la política y aquí y ahora, en la fase inicial del proceso, mucho más importante que las técnicas y los instrumentos y el concurso de los "expertos", resultará trascendente la forma de diseñar los métodos flexibles para la toma de decisiones, la transparencia del proceso, la generación de confianza, la conciencia de que hay que desterrar hábitos incompatibles con las exigencias del proyecto. Se trata, fundamentalmente, del momento de la concienciación y de lograr la corresponsabilidad en una obra colectiva, imprescindible para la región. No se trata solo de participar sino de crear mecanismos de cooperación que no solo faciliten el consenso sino la implicación de todos los participantes en la resolución de los problemas, pues como ha señalado Joaquin Farinós Dasi (2008) "La ausencia de una cultura de pacto y de cooperación supone en demasiadas ocasiones un obstáculo mayor para el funcionamiento eficaz del Estado en sus diferentes niveles (central, regional y local) que la propia carencia de normas y presupuestos".
Estos días se han producido algunos hechos e informaciones preocupantes que más allá de la anécdota denotan un cierto desconocimiento e incomprensión sobre el papel de un área metropolitana que convendría desterrar: un edil defiende legítimamente la nominación de su municipio como sede de un equipamiento de carácter deportivo y erróneamente utiliza como moneda de cambio la amenaza de abandonar el área central, lo que causaría un daño irreparable al municipio; en otro caso se editorializa que el problema anteriormente citado no existiría en el marco de una existente área metropolitana. Ni moneda de cambio ni carácter demiúrgico sino una obra compleja y necesaria, una travesía que exigirá el pilotaje de políticos intrépidos y arriesgados que no necesitan de cuantificaciones carentes de base empírica sobre la incidencia económica de su creación y funcionamiento para incentivar la determinación que se les exige.
Por último, un tema recurrente: cómo ganar la legitimidad social. No conozco otra forma que insistir en la transparencia en el proceso, la eficacia en la gestión y la capacidad para lograr que la sociedad perciba la mejoría en la prestación de los servicios públicos y otros resultados tangibles. De las tres materias que tienen una presencia ineludible en todas las áreas metropolitanas: la planificación territorial, la planificación del transporte y el desarrollo regional, propondría empezar por acometer el planteamiento del transporte intermodal del área metropolitana, que parte ya de la existencia de organismos consorciados, de encuestas de origen-destino de los "conmuters" debidamente actualizadas y que podría suponer un buen entrenamiento para los negociadores por el diferente nivel y naturaleza de las titularidades del servicio. Una parte del trabajo ya está hecho, no resultará oneroso y los ciudadanos podrían percibir con rapidez sus ventajas. Y, una cuestión no menor: puede ser la iniciativa más interesante para fomentar nuestra conciencia metropolitana.
El proceso iniciado, sus protagonistas, los actores políticos participantes, han adquirido un irrenunciable compromiso con el conjunto de la sociedad asturiana. Necesitamos de su liderazgo, de su consciencia y compromiso y, dado que el proceso de metropolitización significa también una reestructuración interna de la esfera política y su articulación con la sociedad, de su generosidad. No sirven ni los hábitos periclitados del pasado ni tratar de recorrer de nuevo los caminos ya trillados (el problema de la "path dependency").
De su buen hacer, imaginación, documentado atrevimiento y determinación va a depender, en mayor medida que de la arquitectura institucional y de la contribución de los técnicos, que la compleja travesía iniciada llegue a buen puerto.
Remedando a Bilbao Ría 2000, mantenemos la esperanza de llegar a ver, en unos años, un titular del tenor de "Área Metropolitana Central de Asturias, elogio del entendimiento político".
