Un reparto justo para todos

En el marco del convenio que mantiene la Junta General del Principado de Asturias con la Universidad de Oviedo, denominado "Espacio Fundamentos", y contando siempre con el buen hacer y el excelente criterio a la hora de elegir los temas y los conferenciantes del profesor Leonardo Álvarez, coordinador de este convenio, traemos al Parlamento asturiano, un tema siempre de actualidad y muy relevante de cara a los retos a los que se enfrenta la sociedad española en la presente legislatura y en los próximos años: la financiación autonómica.

Un acto que, estoy seguro, contribuirá a estimular e informar la discusión sobre el diseño y funcionamiento de la financiación de las comunidades autonómicas y que aportará recomendaciones sobre dicha reforma, por otra parte, muy necesaria.

El artículo 156 de nuestra Constitución de 1978 establece como principios del Sistema de Financiación Autonómica: la autonomía financiera, es decir la libertad de cada comunidad autónoma para decidir sobre sus ingresos y sus gastos; la coordinación con la Hacienda estatal, asegurando la eficacia y la igualdad, evitando privilegios económicos y sociales entre los territorios, así como la solidaridad, en el afán de búsqueda de un adecuado equilibrio entre los mismos.

Ahora bien, a pesar de esos principios, el sistema de financiación que propone nuestra Carta Magna es flexible y relativamente simple, pues se limita a enumerar, en su artículo 157.1, los recursos de que habían de nutrirse las respectivas administraciones, obviando el pronunciamiento acerca de las fuentes primordiales de los ingresos, de manera que se garantizara, como es deseable, la mencionada autonomía financiera de las comunidades autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias conforme a esos principios de solidaridad, igualdad y coordinación.

En consecuencia, existe una percepción generalizada acerca del Sistema de Financiación Autonómica como excesivamente complicado y poco transparente, hasta el punto de que resulta escasamente comprensible para la mayoría de los ciudadanos. Es muy discutible el reparto de transferencias verticales que canaliza recursos desde el Estado hacia las Comunidades Autónomas, un reparto fuertemente condicionado por la rígida cláusula de garantía del statu quo, que tiende a congelar la distribución de recursos, a pesar de las sucesivas reformas del modelo; ello implica déficits en clave de equidad en el Sistema de Financiación del Régimen Común, que toma la forma de una distribución excesivamente desigual y esencialmente arbitraria.

A día de hoy, sin tener en cuenta las comunidades forales, existe un abanico de alrededor de 25 puntos porcentuales entre las comunidades autónomas mejor y peor tratadas por el Sistema en términos de financiación por habitante.

Debemos ir corrigiendo el modelo foral de modo gradual y evitar la extensión a otros ámbitos, por cuanto privaría al Estado de recursos para ejercer sus funciones esenciales

Persiste, por otro lado, a mi entender, un déficit de autonomía de ingreso y también de responsabilidad y equivalencia fiscal. Los incentivos de los gestores públicos y los intereses de sus administrados deberían estar alineados, de manera que los primeros consideren los costes y no solo los beneficios de sus actuaciones, de lo contrario surgen disfunciones que pueden afectar a todos los niveles de gobierno.

La opción de activar la responsabilidad individual hasta el exceso, de manera que cada comunidad autónoma suba sus propios impuestos de forma independiente para financiar la mejora o mantenimiento de las prestaciones, implicará un grave sufrimiento en términos de nivelación fiscal, contrario a los principios de equidad y solidaridad, pues las autonomías de mayor renta podrán contar con mejores prestaciones a igual esfuerzo fiscal, o al contrario, con idénticas prestaciones y tipos de gravamen más bajos.

Esto me sugiere una pregunta: ¿cómo podemos establecer mecanismos colectivos de responsabilidad fiscal autonómica que permitan aumentar los recursos del sistema cuando sea necesario, actuando de una forma responsable, pero sin crear desequilibrios entre los territorios? ¿Cómo podemos hacerlo sin que se diluya la responsabilidad individual de las comunidades autónomas?

Contamos con un modelo de financiación que no ha superado las dudas relativas a su constitucionalidad y que, en concreto, no ha sido capaz de establecer límites claros al ejercicio de las potestades normativas tributarias de las comunidades autónomas en relación con los impuestos cedidos, lo cual genera descoordinación además de la adopción de medidas de competencia fiscal dañosas por ser contrarias a la lealtad institucional que nuestra Constitución proclama. Este problema se proyecta claramente, a título de ejemplo, en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones. La indefinición de la LOFCA impide llegar a conclusiones definitivas.

Debemos extremar el cuidado en relación con lo que se conoce como "la votación con los pies", que supone o implica que los habitantes de las distintas jurisdicciones se mueven a otras en las que la política pública (incluida la fiscalidad) les satisface o beneficia más. Este es un claro ejemplo que sirve para evidenciar que el problema de indefinición que aún persiste en el marco jurídico de la cesión de impuestos no es una simple cuestión teórica, sino que tiene consecuencias prácticas muy relevantes.

Me atrevo a postular la necesidad de redefinir la capacidad normativa de las comunidades autónomas en los distintos tributos cedidos, en aras de preservar el principio de corresponsabilidad fiscal; así como establecer claramente el nivel de gasto necesario para atender los servicios transferidos, teniendo en cuenta variables como las peculiaridades de cada territorio, tales como la geografía y la demografía, revisando, para ello, el concepto de población ajustada del modelo actual que no responde a un estudio riguroso de necesidades. Se trataría de ajustar la población teniendo en cuenta a colectivos que requieren mayor gasto educativo, como los jóvenes en edad escolar, o más gasto sanitario, como los mayores, todo ello corregido por superficie y dispersión. Esto podría mejorar alguna deficiencia de la distribución que actualmente se aplica.

Todo ello, evidentemente, si queremos un modelo de financiación basado en el coste real de los servicios para que todos los españoles podamos disfrutar de ellos en condiciones de igualdad y no un modelo basado únicamente en la capacidad financiera de las comunidades autónomas como pretenden algunos.

En consecuencia, no debería prosperar, una deriva hacia un sistema de financiación a la carta, negociado de forma bilateral con algunas comunidades autónomas, pues esto limitaría artificialmente la contribución de éstas a la redistribución autonómica y a la financiación de los gastos comunes del Estado. Reconociendo que esta situación ya existe en los territorios forales, algo sobre lo que se debería trabajar para ir corrigiéndolo de forma gradual, debemos evitar la extensión del modelo a otros ámbitos, por cuanto privaría al Estado de los recursos necesarios para ejercer con efectividad sus funciones esenciales, incluyendo la garantía de cohesión social y territorial.

Asimismo, debería resolverse el detalle del diseño del sistema incluyendo la estructura de sus diversos fondos y el ya mencionado, cálculo de la población ajustada.

En todo caso, cualesquiera que sean los instrumentos utilizados en la organización de la política distributiva, un proceso descentralizador debe siempre contribuir a disminuir las diferencias entre las regiones y no a acentuarlas.

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