El impacto de la falta de suelo en la escasez de nuevas viviendas

El suelo juega un papel fundamental en el mercado inmobiliario, hasta convertirse en uno de los factores principales que explican los motivos de la preocupante escasez de oferta en materia de viviendas. El informe elaborado para Prensa Ibérica por un grupo de expertos encabezado por la catedrática de Análisis Aplicado de la Universidad de Alicante (UA), Paloma Taltavull, dentro del Foro Mediterráneo, aborda las diferentes circunstancias que han conducido a que, desde la crisis financiera de 2008, la disponibilidad de terreno urbanizable se haya ido reduciendo. Un fenómeno que está resultando muy difícil de resolver, entre otras cuestiones por los largos plazos de tramitación de los planes generales. Los precios son otro de los factores que influyen, aunque no han llegado a alcanzar los niveles anteriores a la crisis de 2008.

La presión de los factores de demanda sobre los bienes inmobiliarios, especialmente viviendas, queda patente con las cifras de población, migración y movilidad repasadas en anteriores artículos, y muestran también que su concentración es especialmente importante en las provincias del Arco del Mediterráneo, resultado también de los cambios acaecidos en el entorno internacional y las variaciones en el estilo de vida. La mayor demanda se encuentra con unos niveles de construcción muy reducidos que, según la mayoría de las opiniones, es el resultado de un grupo muy concreto de razones.

La primera, es la delgadez del sistema promotor, que en el pasado pudo dar suficiente flexibilidad a la oferta como para abastecer una nueva demanda de vivienda de 4,5 millones de inmigrantes en solo siete años. Tras la crisis financiera, la quiebra de pequeños y medianos promotores, la reducción drástica de la financiación, y la desaparición del 80 % del mercado hipotecario, fueron los determinantes de la reducción del tamaño del sector hasta hacerle perder la capacidad de construcción que diese cobertura a las necesidades existentes en el medio plazo.

Con la crisis de 2008 también desapareció la mano de obra especializada (segunda razón). El aumento masivo del desempleo se cebó en el sector de la construcción haciéndole perder sus mejores trabajadores (bien formados tras década y media de construcción ininterrumpida), lo que parece ser también una razón de la delgadez sectorial y su falta de capacidad de recuperación. La opinión de las empresas promotoras, cuando se le pregunta sobre las condiciones para producir más, es casi siempre la misma: necesitan trabajadores especializados y no los hay. Es curiosa la contradicción de que el sistema español de formación universitaria prepara a los mejores ingenieros, arquitectos y aparejadores de Europa en calidad, pero no hay cursos oficiales de formación profesional que enseñen las fases previas del proceso de construcción. Esta es, sin duda, una vía de acción desde la educación para cubrir la eventualidad de que continúe esta barrera y garantizar que no se produzca en el futuro una mayor escasez productiva (y no tener que depender de mano de obra sin formación que genera un mayor uso de los recursos de los necesarios).

El suelo es la tercera gran causa. Tras la fuerte expansión de principios del siglo XXI, los planes urbanísticos se colmataron en las áreas con mayor construcción (en la mayoría del Arco del Mediterráneo) y se comenzó la tramitación de nuevos planes. A mediados de la primera década, aún en expansión, se bloquearon muchos planes y tras la crisis, se revirtieron otros, generando una gran incertidumbre en el mercado. Además, hay que tener en cuenta que con la crisis financiera la mayor parte del suelo disponible (preparado para ser construido) quedó en manos del sistema financiero, como consecuencia de las quiebras masivas de los promotores y, por tanto, fuera del mercado de suelo, lo que impidió/dificultó la nueva construcción durante algunos años, dado que ese suelo no era accesible ni se ofertaba.

Esta distorsión no fue identificada y, por supuesto, no fue resuelta. Desde aquella crisis, los flujos de suelo que llegan al mercado son relativamente pequeños y se ha generalizado el convencimiento de que la falta de oferta de suelo es resultado directo de que no hay suelo urbanizable y es necesario renovar los planes de ordenación. El planeamiento es una herramienta muy compleja que conlleva largos plazos de tramitación y de la que depende una organización moderna de nuestro entorno.

Limitaciones

El suelo disponible en el Arco está definido por sus usos, principalmente como urbano, industrial, dotacional, zonas verdes, infraestructuras y red viaria. Aunque los pesos que se observan dependen del tamaño de la provincia, su uso determina con claridad el destino real del suelo y las aparentes limitaciones de desarrollo. Por ejemplo, los mayores usos urbanos coinciden con la concentración de grandes ciudades (Barcelona y Valencia, con un 53,8% y 52,9% respectivamente), pero también con la proliferación de zonas urbanas de residencia temporal, donde Alicante y Baleares destinan más del 60 % de su superficie a uso urbano, seguida por Málaga, con un 57,5%.

En Girona, Tarragona, Almería, Granada, Málaga y Cádiz, el uso del suelo por la red viaria y ferroviaria es el segundo uso en relevancia, mostrando una tupida red de transporte, mientras que, en el resto de las provincias, el uso es muy inferior, sugiriendo un déficit de este tipo de infraestructuras. El uso de suelo para actividades industriales es muy relevante en Castellón, Murcia y Valencia, seguido de Barcelona, consistente con las actividades productivas que desarrollan, y pequeño en Cádiz a pesar del puerto.

El suelo disponible para construir (y definido como urbano) no está recogido en ninguna estadística de forma sistemática. El mercado de suelo se puede observar a través de sus transacciones.

Transacciones

En media, las transacciones de suelo en el Arco Mediterráneo han sido equivalentes a entre un 45% y un 46% del total nacional, salvo en los años de la crisis financiera (2007-2014) en que se redujeron a una media del 30%. Como se observa, la caída en las transacciones de suelo tras el shock financiero ha sido muy rápida, de manera que en 2012 solo eran un 10% del pico registrado en 2005. Los años siguientes han recuperado muy poco los intercambios de suelo, aunque a partir de la crisis pandémica, han aumentado hasta una media de 3.000 operaciones por trimestre. Esta evolución es común en el conjunto del Estado, como indica el hecho de que el peso de las transacciones haya vuelto a la media de largo plazo del 45%, desde 2015. Las transacciones representan a un total de 3,9 millones de metros cuadrados por trimestre.

Si se analiza por provincias, los mayores mercados de suelo son Barcelona, Girona, Valencia, Tarragona y Baleares, en ese orden, mientras que los más pequeños serían Almería, Granada, Cádiz, Castellón y Tarragona. El ranking por mercados no ha cambiado sustancialmente en estos últimos veinte años, aunque los niveles de transacciones se han reducido sustancialmente en todas las provincias. El impacto relativo mayor entre 2005 y 2023 ha sido en Girona (-80%), Barcelona, Baleares y Valencia. Granada, Málaga y Alicante fueron las provincias con una menor caída en los intercambios.

En cuanto a los precios, se ajustaron a la baja tras el impacto del shock financiero, aunque no con la dureza que lo hicieron las cantidades (igual que ocurrió en el mercado de vivienda), hasta estabilizarse y comenzar el repunte ya en esta década con niveles alrededor de los 145 euros por metro cuadrado de suelo. La corrección no se produjo con la misma dureza en todas las provincias, de manera que Baleares y Málaga ya han recuperado los niveles de precios previos y las mayores caídas se han producido en Castellón, Murcia, Alicante, Valencia, Barcelona y Almería, donde los niveles actuales se encuentran por debajo de la mitad del nivel de precios en el pico de expansión.

El repunte de los precios en algunas provincias es muestra de la (inicial) recuperación de la oferta de construcción, pero también de una potencial escasez, que parece ser el sentimiento generalizado entre el sector de oferta.

Estrategia

La obtención de suelo adecuado para el desarrollo de viviendas está condicionada por muy diversos factores que abarcan, entre otras cuestiones, la estructura territorial y de ciudades, la inserción del suelo en una estrategia medioambiental, la accesibilidad sostenible a los ámbitos de desarrollo, la estructura de la propiedad del suelo disponible, las normativas urbanísticas que convierten el suelo en apto para la edificación y el proceso de obtención de permisos y licencias para su destino final.

El suelo está sometido a dos conjuntos de tensiones: por una parte, su uso para el desarrollo urbanístico y edificatorio como input de construcción y, por otra parte, su definición como medio de protección medioambiental que se demanda desde la sociedad por ser bien necesario, natural y escaso. En casos notables, ambas están en contradicción, por lo que es la regulación (urbanística) la que dirime el conflicto.

En España hay una rica tradición en planificación urbana que se remonta, en sentido moderno, al siglo XIX aunque las actuaciones en materia de ordenación del territorio son recientes y se limitan a los cuatro últimos decenios (Ley del Suelo del año 1956). Hasta los años ochenta del pasado siglo, la ordenación del territorio se entendió, básicamente, como política sectorial al servicio de la planificación urbana. A partir de entonces, con la transferencia a las comunidades autónomas de las competencias en materia del suelo y de ordenación del territorio, empieza a concebirse como política transversal, de carácter integral para los espacios regionales. Esta política ha sido competencia autonómica desde entonces, y ha combinado políticas europeas (ambientales y territoriales) desde la publicación de la Estrategia Territorial Europea (1999), que dio lugar a una segunda generación de leyes autonómicas del suelo y de ordenación del territorio que integran los principios de sostenibilidad y desarrollo territorial equilibrado.

La práctica moderna de la ordenación del territorio en España recoge los principios y fines señalados por la Carta Europea de Ordenación del Territorio (1983), actualizados con los objetivos establecidos por el documento de la Estrategia Territorial Europea de 1999. Este entorno complejo que aúna normas europeas de sostenibilidad asociadas al desarrollo del suelo, requiere de la obligatoria redacción de documentos de directrices (y en algún caso de estrategias) de ordenación del territorio de rango regional y especialmente subregional, que no han sido elaborados en su mayoría en España y han favorecido que los documentos de planeamiento urbano (a escala local) se hayan acabado convirtiendo en las piezas básicas de la planificación de usos del suelo (a veces únicas, que han concretado los grandes principios regionales).

Sostenibilidad

Los procesos de planificación territorial se orientan bajo un principio rector, un objetivo principal en el que se debería basar el modelo territorial. Un último eslabón en la consolidación del principio rector de la sostenibilidad en los procesos de ordenación del territorio, ha sido la incorporación de un nuevo objetivo a la hora de asignar nuevos usos en el suelo: la mitigación y adaptación al cambio climático. Este objetivo se ha convertido en el gran eje de políticas públicas y acciones privadas a partir de la tercera década del siglo XXI, en el marco de cumplimiento de acuerdos internacionales (Acuerdo de París, 2015), normativas y políticas desarrolladas para la lucha contra el proceso de calentamiento climático actual (objetivo integrado en la cohesión territorial que persigue la Agenda Territorial Europea 2030) de obligada aplicación en la planificación territorial como herramienta para la mitigación y adaptación al cambio climático.

En el Arco, se han desarrollado normativas y planes de planificación variados con la regulación de tipologías de planificación en función de su realidad territorial y de sus necesidades, algunos de ellos muy tempranos. No todas las regiones del Arco han seguido el mismo procedimiento a la hora de desarrollar las escalas de planificación. Lo racional es la elaboración de un plan de ordenación territorial de escala regional, a partir del cual se deben desarrollar la planificación subregional (comarcas, islas o áreas funcionales establecidas en alguna comunidad autónoma). Este procedimiento tan solo se ha llevado a cabo en Cataluña, debido a la aprobación temprana de un plan territorial de escala regional, que ha actuado como marco –aunque por lo temprano de este proceso, no adaptado a los principios de la sostenibilidad- para el desarrollo de la planificación derivada (subregional o sectorial).

Por comunidades

En Baleares la elaboración de las directrices de ordenación del territorio de escala regional y de los planes insulares se ha producido de forma coetánea, aunque los planes insulares son subsidiarios de las determinaciones establecidas en las directrices de ámbito regional. En la Comunidad Valenciana se comenzó, en los años noventa y primeros del siglo actual, elaborando planes de acción territorial de escala comarcal (áreas funcionales), que nunca fueron aprobados. Finalmente, en 2011 se aprobó el plan de escala regional (Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana) y con posterioridad se inició la elaboración de planes subregionales con muchos vaivenes en su proceso y un único plan aprobado hasta el momento presente. En Murcia el proceso seguido ha sido la aprobación de planes subregionales, quedando pendiente la elaboración de una estrategia de escala regional. Por su parte, Andalucía tiene un esquema de planificación territorial basado en la aprobación del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), mientras se habían ido aprobando con anterioridad los planes subregionales, algunos de los cuales han ido renovándose y actualizándose para adaptarse a los principios del plan regional, aunque en un proceso complejo y lento.

La situación actual de la ordenación del territorio en las regiones del litoral mediterráneo español se puede resumir del siguiente modo: en todas las comunidades autónomas se ha aprobado normativa propia sobre planificación territorial y urbana; y en todas ellas se han elaborado planes de ordenación del territorio, de carácter normativo, si bien no todas tienen articulada la jerarquía lógica de planificación necesaria en estos procesos (regional, subregional, local). Asimismo, los planes experimentan modificaciones en sus determinaciones en relación con los cambios políticos que se registran en los gobiernos de las comunidades autónomas, lo que indica la falta de consenso entre las agrupaciones políticas a la hora de diseñar y desarrollar un modelo territorial. La complejidad de este instrumento se acrecienta con las normativas de carácter nacional y supranacional a integrar, lo que da una idea de la necesidad de reflexión para conseguir una planificación eficiente para el territorio.

Estas líneas también permiten comprender las quejas que aparecen en muchos foros relacionados con la construcción, sobre la dificultad de gestionar la obra con el planeamiento por: (1) la lentitud en la adaptación de un planeamiento antiguo a un nuevo modelo más ágil; (2) largos periodos para elaborar el planeamiento o realizar modificaciones puntuales; (3) multitud de informes sectoriales presentados para revisar en un plan general municipal; (4) la compleja tramitación administrativa y documental; y (5) el proceso de concesión de licencias, que se ha convertido en un cuello de botella en el proceso de tramitación de nuevas obras.

La solución adoptada en algunas comunidades autónomas, como la valenciana en 2020, ha sido la colaboración público-privada a través de una Entidad Colaboradora Urbanística Valenciana (ECUV), puede ser una solución para agilizar los procesos, pero deben haber más para solucionar los retos a los que se enfrenta el planeamiento, que según los expertos, son: (1) reelaborar la coordinación y gestión en la aplicación del plan, redefiniendo el alcance e importancia de todos los informes y documentos que forman parte del actual planeamiento urbanístico con el objetivo de agilizar la tramitación administrativa y ofrecer seguridad jurídica; (2) impulsar la colaboración público-privada en los procesos y actuaciones urbanísticas como fórmula que permita establecer sinergias; (3) incorporar, asumir las nuevas demandas sociales y medioambientales así como la necesidad de nuevos usos en la construcción, renovación de la ciudad para mejorar la calidad de vida y de la salud colectiva, e incorporar las nuevas necesidades derivadas de la estructura demográfica y los nuevos flujos migratorios, que requiere de nuevos usos del suelo y, especialmente, en el alojamiento; (4) digitalizar la información urbanística. Tanto el acceso a la información y la precisión de esta, así como la nueva tecnología existente que lo permite, exigen la actualización de la regulación urbanística y su digitalización. En estos momentos es imprescindible contar con toda la información geolocalizada y digitalizada como fórmula para facilitar la solución de algunas de las limitaciones identificadas.